Дата добавления: март 2006г.
Доступ к экологической информации: права и возможности
В контексте информационной работы актуальны вопросы, связанные с правовым обеспечением доступа к информации, чему мы и посвящаем отдельную главу. В конце главы мы приводим несколько рекомендаций, которым полезно следовать, официально запрашивая информацию. Правовые аспекты доступа к экологической информации не относятся к основным темам данной книги. Останавливаясь на этих вопросах лишь коротко, отметим, что этой теме посвящен ряд специальных публикаций, например практическое руководство “Как защитить ваши экологические права” [24], содержащее отдельную главу о праве на доступ к экологической информации. Прежде всего, процитируем основные положения законодательства, относящиеся к праву на доступ к информации вообще и экологической информации в частности (см. врезки 3 и 4). Следует отметить особую важность того, что право на доступ к экологической информации закреплено в Конституции. Конституционные нормы являются нормами прямого действия. Кроме того, согласно Конституции “права и свободы человека являются непосредственно действующими” [25, ст. 18]. Отметим также, что помимо законов, регулирующих вопросы доступа к информации, в России принят ряд нормативных актов, касающихся прав граждан вообще и механизмов их защиты. Все они применимы, когда речь идет о праве на экологическую информацию. Отказ в предоставлении информации
Как мы видели, право на доступ к экологической информации закреплено в российском законодательстве на самом высоком уровне. Тем не менее, в этой области часто возникают проблемы, не имеющие однозначных и простых решений. Нередко общественности приходится вырабатывать порядок действий в каждом конкретном случае. Ниже мы рассмотрим несколько характерных ситуаций. Право на доступ к экологической информации в российском законодательстве Конституция РФ [25]
Ст. 24. ч. 2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Ст. 29. ч. 4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Ст. 42. Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Закон РФ “Об охране окружающей природной среды” [26] Ст. 12. Граждане имеют право:
требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране; . Статья 13 устанавливает аналогичное право для общественных объединений. Закон РФ “Об информации, информатизации и защите информации” [4] Ст. 10, ч. 1. Государственные информационные ресурсы Российской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа. Ст. 12, ч. 1. Пользователи — граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения — обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом. Приципы информационной открытости
Указ Президента РФ “О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию” [27] 3. Деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается: в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан; в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях; в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан; . Предположим, что общественная организация обратилась с запросом в официальные органы. Если ей не ответили в течение месяца, организация вправе обратиться с жалобой в вышестоящий орган или в суд [24]. Допустим, однако, что получен ответ, не удовлетворивший авторов запроса. Ответ может носить формальный характер или просто содержать отказ в предоставлении запрошенной информации. Формулировка отказа может быть самой разной — от отсутствия нужной информации в организации-адресате запроса до ссылки на соображения государственной тайны. Известен, например, случай, когда оборонное предприятие отказалось предоставить справку о воздействии своей деятельности на окружающую природную среду, ссылаясь на то, что по сведениям об объемах выбросов и сбросов, содержащимся в этой справке, можно восстановить объемы продукции оборонного значения. Что следует предпринять в этом случае? Как и отсутствие ответа, отказ в предоставлении информации может быть обжалован в суде. Однако прежде всего следует проанализировать причины отказа и, с учетом этих причин, наметить порядок дальнейших действий. Далеко не всегда трудности, с которыми встречается общественность, вызваны стремлением держателя информации ограничить доступ к ней. Организация, в которую обратилась общественность, может действительно не располагать соответствующей информацией; запрос может быть сформулирован неопределенно или неконкретно и т. п. Действия в такой ситуации очевидны: например, уточнить формулировку запроса, направить запрос в другую организацию. Тем не менее, при попытках получения информации нередко возникают и более сложные проблемы. Ниже мы рассмотрим некоторые мотивировки отказа в предоставлении информации и возможные действия в этом случае. Информация с ограниченным доступом
Ссылка на соображения государственной или коммерческой тайны — одна из частых мотивировок отказа в предоставлении информации. Основные положения законодательства, которые касаются ограничения доступа к информации, приведены во врезке 5. Как видно, сведения “о состоянии экологии” не могут составлять государственную тайну. Отметим, что само решение об отнесении информации к категории информации с ограниченным доступом может быть обжаловано в судебном порядке. Правовые ограничения доступа к информации
Закон РФ “Об информации, информатизации и защите информации” [4, ст. 10]
2. Документированная информация с ограниченным доступом по условиям ее правового режима подразделяется на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную. 3. Запрещено относить к информации с ограниченным доступом: документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом; документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан. Государственная тайна Закон РФ “О государственной тайне” [22]:
Ст. 2. государственная тайна — защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации; . Ст. 7. Не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения: о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; . Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется статьей 5 Закона РФ “О государственной тайне” [22]. Более подробный перечень утверждается указом Президента “Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне” [30]. Коммерческая тайна Гражданский кодекс РФ [31] Ст. 139. Служебная и коммерческая тайна.
1. Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами. Постановление Правительства “О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну” [28]. 1. Установить, что коммерческую тайну предприятия и предпринимателя не могут составлять: сведения о загрязнении окружающей среды, нарушении антимонопольного законодательства, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также других нарушениях законодательства РСФСР и размерах причиненного при этом ущерба. Определенные проблемы нередко возникают в связи с понятиями служебной и, прежде всего, коммерческой тайны. Единственная статья Гражданского кодекса, определяющая эти понятия, оказывается недостаточной для того, чтобы полностью избежать их произвольной, расширительной трактовки. В статье, однако, содержится важное положение о том, что информация может составлять коммерческую тайну, если “к ней нет свободного доступа на законном основании”. Таким образом, если доступ к сведениям открыт на основании какого-либо закона, они не могут быть отнесены к коммерческой тайне. Кроме того, Постановление Правительства № 35 от 5 декабря 1991 г. прямо устанавливает, что коммерческую тайну не могут составлять “сведения о загрязнении окружающей среды” [28]. Более сложной оказывается ситуация, если запрошена не просто информация о состоянии окружающей среды, а конкретный документ. Кроме необходимой экологической информации, в нем могут содержаться также и сведения, отнесенные к категории информации с ограниченным доступом на законном основании. Наличие таких сведений может сделать недоступным для общественности весь документ. Некоторым читателям наверняка приходилось сталкиваться с невозможностью ознакомления с содержанием экологического паспорта закрытого предприятия, технико-экономического обоснования намечаемой деятельности и другими подобными ситуациями. В некоторых случаях эффективным здесь может оказаться компромиссный путь. Возможно, частичной выкопировки из запрошенного документа, заверенной официальным лицом, окажется достаточно для ответа на вопрос, интересующий общественность. Объем этой части может стать предметом обсуждения с держателем информации. Такой подход, конечно, имеет смысл лишь в том случае, если общественности необходима только часть информации, содержащейся в документе, причем часть, не относящаяся к информации с ограниченным доступом. Заметим, что этот пример хорошо иллюстрирует необходимость, обращаясь с запросом, ясно представлять, какую именно информацию предполагается получить. Неопределенность понятия экологической информации
Здесь стоит затронуть еще одну серьезную проблему. Как мы уже отмечали во Введении, в российском законодательстве отсутствует специальное определение понятия экологической информации. Всякий раз, когда речь идет об информации, которая должна быть доступна гражданам или не подлежит засекречиванию, в нормативных актах речь идет об информации о состоянии окружающей среды (или “о состоянии экологии”), а также, например, о состоянии здоровья населения. Сравним этот подход с определением экологической информации из “Конвенции о доступе к экологической информации…”, которое обсуждалось во Введении. Напомним, что экологическая информация, согласно этому определению, включает в себя информацию о состоянии окружающей среды, факторах воздействия на нее, а также об условиях жизни людей (в т. ч. состоянии их здоровья и безопасности), в той мере, в какой на них воздействует состояние окружающей среды и, через него, факторы воздействия. При сопоставлении этого определения с формулировками российского законодательства о доступности экологической информации видно, что эти формулировки практически не затрагивают “информацию о факторах воздействия” — о предприятии-загрязнителе, его технологиях и т. п. Между тем эта информация тесно связана с информацией о состоянии окружающей среды и часто бывает необходима общественности в связи с экологическими проблемами. Именно “информацию о факторах воздействия” чаще всего относят к категории информации с ограниченным доступом (см. приводимый выше пример об объемах сбросов и выбросов). На практике во многих случаях такая информация может быть получена. Тем не менее, правовые основания для ее получения представляются более зыбкими, чем в случае с информацией, непосредственно относящейся к состоянию окружающей среды. В таких случаях более эффективной может оказаться апелляция не к положениям о доступности экологической информации, а к общим нормам о доступе к информации, затрагивающей права граждан или представляющей общественный интерес (ст. 24 Конституции РФ [25], ст. 10 п. 3 Закона “Об информатизации…” [4]). Здесь стоит отметить, что многие оценки, относящиеся к воздействию предприятия на окружающую среду, могут быть сделаны на основе информации из доступных источников, хотя для этого может потребоваться высокая квалификация экспертов. Подробнее этот вопрос рассматривается в главе 5, в разделе “Предприятие-загрязнитель”. Плата за предоставление информации
Страницы: 1, 2
