м) сохранение института самообложения населения и самостоятельности расходования этих средств для решения вопросов местного значения; н) распространение на органы местного самоуправления права получения на основе закона платы, в том числе в натуральной форме, от пользователей добываемых на территории муниципального образования природных ресурсов;
о) предоставление представительным органам местного самоуправления права образовывать в соответствии с законодательством Российской Федерации целевые внебюджетные фонды;
п) установление мер по расширению участия органов местного самоуправления в кредитных отношениях (право выпуска муниципальных займов и лотерей, получения и выдачи кредитов, создания муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений).
Как видим, ныне речь не идет о полном финансовом обеспечении со стороны органов государственной власти полномочий, закрепленных Федеральным законом за муниципальными образованиями и органами местного самоуправления. Государство может гарантировать лишь минимально необходимый уровень такой обеспеченности. Поэтому органам местного самоуправления необходимо самим изыскивать возможности для финансового покрытия расходов, компенсация которых не предусмотрена доходной частью местных бюджетов.
Новый Федеральный закон лишь в общих чертах закрепляет полномочия органов местного самоуправления в бюджетном процессе, передавая конкретное регулирование этого вопроса в ведение субъектов Федерации и на нижестоящий уровень. Так, в ст. 40 Устава города Москвы [6] содержится четкое указание о том, что к ведению Думы относится рассмотрение проекта бюджета города, утверждение бюджета, контроль за его исполнением, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета города. Для осуществления контроля за исполнением бюджета Дума создает Контрольно-счетную палату Москвы. К ведению городской администрации относится составление проекта бюджета, представление его в Думу, исполнение бюджета, представление Думе отчета об исполнении бюджета. В процессе исполнения бюджета изменения в него могут вносить Дума по представлению мэра или мэр самостоятельно в пределах резервного фонда, свободных бюджетных средств в порядке, установленном законом города.
Самостоятельность органов местного самоуправления в финансовой сфере означает, в частности, что при составлении проекта бюджета, утверждении и исполнении бюджета не допускается вмешательство иных органов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Самостоятельность органов местного самоуправления определяется также наличием собственных источников доходов бюджета.
Местные бюджеты содержат доходную и расходную части. Расходы бюджета разделяются на бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инновационной и инвестиционной деятельности. В бюджет текущих расходов включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития. В бюджете может предусматриваться и резервный фонд, который используется администрацией для финансирования непредвиденных расходов. Отчет о расходовании резервного фонда включается в отчет об исполнении бюджета.
Доходная часть местных бюджетов состоит из закрепленных и регулирующих доходов, а также дотаций, субвенций, заемных средств. К закрепленным относятся доходы, полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступающие в местный бюджет [7]. В число основных закрепленных доходов местных бюджетов входят местные налоги, сборы и штрафы, поступления от сдачи в аренду муниципального имущества, государственная пошлина, поступления от приватизации имущества, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций. Специфика закрепленных доходов в том, что эти средства поступают непосредственно в местный бюджет, что отражается в действующем законодательстве.
К регулирующим доходам относятся доходы, которые поступают в местные бюджеты в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утверждаемым в установленном порядке на следующий финансовый год для сбалансирования доходов и расходов местного бюджета. В число регулирующих доходов входят отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом [8].
Отнесение средств к тому или иному виду доходов имеет как теоретическое, так и практическое значение. Развитие закрепленных доходов повышает прочность финансирования социально-бытовой сферы местного самоуправления, расширяет возможности для выделения части сверхплановых средств. Объем этих доходов в принципе должен определяться величиной расходов, которые финансируются в первоочередном порядке, и прежде всего это содержание учреждений социально-бытовой инфраструктуры.
В местных бюджетах средства, выделяемые на финансирование первоочередных расходов по содержанию социально-культурных учреждений в городах, например, составляют в среднем 55-60 процентов. Значит, в общем объеме доходов в городских бюджетах удельный вес закрепленных доходов не должен быть меньшим. Однако реально при росте расходов удельный вес закрепленных доходов на протяжении многих лет имеет тенденцию к снижению (с 28, 4 процента в 1960 году до 23, 2 процента в 1989 году). Если сравнивать по видам местных бюджетов, то в сельских бюджетах закрепленные расходы составляли 10, а в городских - 30, 5 процента [9].
Следовательно, перед муниципальными образованиями стоит задача принять меры к увеличению закрепленных доходов, имея в виду более эффективное использование каждого источника этих доходов. В частности, должна возрастать роль местных налогов и сборов: налога на имущество физических лиц, земельного налога, налога на рекламу, налога на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров, сбор с владельцев собак, сбор за выдачу ордера на квартиру и др. [10].
Вместе с тем нельзя не отметить и определенную остроту проблемы увеличения доходов местных бюджетов через местные налоги и сборы. По данным Правительства РФ на 1 декабря 1995 года в Российской Федерации насчитывалось около 150 видов федеральных, региональных и местных налогов и сборов! Куда уж больше? 12 октября 1995 года газета "Московский комсомолец" сообщила о том, что в подмосковном Воскресенске распоряжением главы администрации города был введен новый налог с частных лиц - налог с покупки, что привело к удорожанию всех товаров на 5 процентов, поскольку именно этой суммы не хватало администрации города для решения некоторых городских проблем. Оказалось, что местных финансистов вдохновил такой способ пополнения доходной части местного бюджета по примеру Лотошинского и Шаховского районов той же Московской области, где этот налог взимается уже более двух лет. По протесту прокурора в Воскресенске налог был отменен.
Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов вызывает необходимость повышения роли регулирующих источников доходов, наделения местных бюджетов средствами из вышестоящих бюджетов. Доля регулирующих источников в доходах местных бюджетов достигает 3/4 средств местных бюджетов. В сельских бюджетах эти средства составляют около 90 процентов [11]. Ясно, что такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов подрывает принцип самостоятельности органов местного самоуправления в финансовой сфере.
Ранее уже неоднократно высказывались предложения о необходимости разработки и принятия на законодательном уровне нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, что упрочило бы хоть на минимально гарантированном уровне стабильность и самостоятельность местных бюджетов [12]. Но даже с принятием в 1991 году Закона о местном самоуправлении эти нормативы так и не были разработаны. Новый Федеральный закон вновь закрепляет требование о разработке нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. В социальной сфере теперь должны действовать также и минимальные государственные социальные стандарты, обеспечение достижения уровня которых должно гарантировать государство [13]. Что касается используемого в настоящем Законе понятия минимального бюджета, то впервые оно было введено Законом РФ от 15 апреля 1993 года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". Законодатель установил, что расходная часть минимального бюджета исчисляется по нормам и нормативам, устанавливаемым вышестоящим представительным органом власти на основе закона и имеющихся средств, а доходная часть минимального бюджета должна покрывать гарантируемые вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. При недостатке доходов расходы покрываются дотациями и субвенциями [14], выделяемыми по решению вышестоящего представительного органа власти. Так, в Москве за счет дотаций покрываются расходы на развитие метро, на социальные нужды. Федеральный закон от 12 августа 1995 года об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 36) установил, что в доходы местных бюджетов зачисляются также и трансфертные платежи, что означает передачу органам местного самоуправления права владения именными ценными бумагами (акциями и др. ), осуществляемую, как правило, при помощи передаточной надписи (индоссамента). В условиях бурного развития рынка ценных бумаг подобная мера укрепления местных бюджетов представляется вполне оправданной.
Законодательное закрепление возможностей органов местного самоуправления объединять средства местных бюджетов, расположенных на территории муниципального образования предприятий на развитие социально-бытовой инфраструктуры детерминирует постановку вопроса о месте объединения этих средств. Первый опыт правового решения этой проблемы был зафиксирован в Законе "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (ст. 19). Внебюджетные фонды - именно такой стала форма объединения под эгидой местных Советов привлеченных средств - вошли составной частью в общий объем финансовых ресурсов местных органов власти того времени. Хранились средства внебюджетных фондов на специальных счетах, открываемых в учреждениях банков, изъятию не подлежали и расходовались по усмотрению местных Советов вместе с бюджетными средствами на строительство, расширение, ремонт и содержание на долевых началах объектов социальной и производственной инфраструктуры, а также на природоохранные мероприятия. Аналогичные положения, касающиеся внебюджетных фондов, содержались и в Законе 1991 года "О местном самоуправлении в РСФСР" (ст. 46). Закон закрепил источники формирования внебюджетных фондов, создаваемых местными Советами и местной администрацией:
дополнительные доходы и сэкономленные финансовые ресурсы, полученные за счет осуществления мероприятий по решению экономических и социальных проблем; добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений и организаций;
доходы от местных займов и местных денежно-вещевых лотерей, аукционов; штрафы, взимаемые за получение предприятиями необоснованной прибыли в связи с завышением цен (тарифов) на продукцию (работу, услуги);
штрафы за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов с условием дальнейшего использования этих сумм штрафов на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;
штрафы за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, а также платежи, компенсирующие причиненный ущерб, с использованием сумм штрафов и платежей на восстановление и поддержание указанных объектов; 50 процентов выявленных проверками сокрытых или заниженных доходов предприятий немуниципальной собственности, а также 50 процентов от суммы штрафов, налагаемых на них;
выявленные проверками сокрытые или заниженные доходы предприятий муниципальной собственности, а также штрафы на них;
доходы от реализации бесхозяйного и конфискованного имущества; иные внебюджетные средства.
Определенные поправки в порядок формирования внебюджетных фондов были внесены Законом РФ от 15 апреля 1993 года.
Было установлено, что право принимать решение об образовании целевых внебюджетных фондов принадлежит представительному органу местного самоуправления. Средства целевых внебюджетных фондов находятся на специальных счетах, открываемых местной администрацией, изъятию не подлежат и расходуются согласно целевому назначению, определяемому утвержденным представительным органом местного самоуправления положением о фонде (ст. 22 указанного Закона). Органам местного самоуправления запрещается направлять во внебюджетные фонды платежи, подлежащие зачислению в бюджет.
В соответствии с этим Законом внебюджетные фонды стали формироваться за счет добровольных взносов и пожертвований граждан и предприятий на соответствующие цели, сумм штрафов в природоохранной сфере и сумм штрафов (платежей) за нарушение законодательства об охране объектов историко-культурного наследия. Как видим, произошло сужение базы внебюджетных фондов по сравнению с предыдущими законодательными актами.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регламентируя правовое положение внебюджетных фондов, дает лишь отсылочную норму о том, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Из этого следует два вывода: во-первых, законодатель счел возможным сохранить и пока не менять порядок, касающийся внебюджетных фондов, закрепленный рассмотренным Законом РФ от 15 апреля 1993 года; во-вторых, правовое регулирование в этой сфере остается только на федеральном уровне.
Правовые акты некоторых субъектов Федерации, в частности Москвы, весьма скупо регламентируют отношения, относящиеся к сфере внебюджетных фондов. Устав города Москвы [15] определяет, что решения об образовании внебюджетных фондов города принимает Дума по представлению мэра (ст. 41). Она же утверждает положения о каждом из них, заслушивает отчеты об использовании фондов. Управление фондами осуществляет правительство Москвы, иные органы городской администрации на основе утвержденных Думой положений.
Что касается источников внебюджетных фондов, то Устав относит к ним все суммы денежных средств целевого назначения, не зачисленных в соответствии с законодательством в доходы республиканского бюджета РФ и городского бюджета. Эта формулировка представляется более предпочтительной, так как фактическое уменьшение базы пополнения внебюджетных фондов, закрепленное в Законе от 15 июля 1993 года, искусственно занижает и возможности тех органов местного самоуправления, которые в состоянии существенно пополнить внебюджетные фонды, не ограничиваясь только суммами штрафов в природной сфере или в сфере охраны памятников исторического и культурного наследия.
Образование внебюджетных фондов Уставом города Москвы предусмотрено и для городских районов. "Финансовые ресурсы районов могут включать в себя также средства внебюджетных фондов.... ", гласит ст. 42 Устава. Устав города Москвы не раскрывает механизм формирования, управления и использования внебюджетных фондов районов. В районах же принятие своих уставов не предусмотрено. Значит, при формировании внебюджетных фондов районов следует руководствоваться Законом РФ от 15 июля 1993 года [16].
Наряду с внебюджетными фондами некоторые органы местного самоуправления образуют и валютные фонды, состоящие из отчислений от валютной выручки предприятий муниципальной собственности, а также предприятий иных форм собственности по нормативам, устанавливаемым законодательством Российской Федерации. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит указаний о валютных фондах, но это не значит, что образование валютных фондов теперь запрещено. По моему мнению, это упущение закона.
Ясно, что далеко не все органы местного самоуправления в состоянии иметь такие фонды, но в праве их создания нельзя отказать тем, кто может это себе позволить. В частности, в Уставе города Москвы отмечается, что валютный фонд города образуется Думой по представлению мэра. Фонд представляет собой сумму денежных средств в иностранной валюте, используемых для расчетов с иностранными партнерами в соответствии с законодательством (ст. 41).
Таким образом, анализ предыдущего и действующего законодательства показывает, что идеи местного самоуправления последовательно наполняются реальным содержанием, позволяющим надеяться, что с укреплением экономической и финансовой базы местное самоуправление сможет объединить на своей основе население городских и сельских поселений, иных территорий, где такое самоуправление организовано, улучшить качество и формы жизни, послужить одним из гарантов реализации конституционных прав и свобод граждан на участие в решении государственных и местных дел. Примечания. 1 Собрание законодательства РФ, 1995, № 35, ст. 3506.
2 См. : ст. 72 Конституции РФ; п. "м" ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации.
Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России (Приложение: Федеративный договор). - М. , 1992, с. 84; п. 20 ст. 3 Договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" // Российская газета, 1994, 17 февраля.
Примечательно, что новый Федеральный закон впервые раскрывает содержание понятия "вопросы местного значения". Предыдущие законодательные акты тоже оперировали понятиями "вопросы местного значения", "вопросы местного самоуправления", но объем и содержание их в полной мере не регламентировались. 3 См. ст. 36 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" // Российская газета, 1991, 1 августа.
4 Например, доля местных бюджетов в государственном бюджете СССР всегда была невысока, а начиная с 1960 года неуклонно снижалась. В 1960 г. - 19, 7 процента, 1970 г. - 18, 6, 1980 г. - 16, 1, 1985 г. - 15, 9, 1989 г. - 16, 5 процента (см. : Поляк Г. Б. Финансы местных Советов. - М. : Финансы и статистика, 1991, с. 35). 5 См. : Поляк Г. Б. Указ. раб. , с. 27.
6 См. : Устав города Москвы // Московская правда, 1995, 18 июля. 7 См. : Поляк Г. Б. Указ раб. , с. 36-37; Фадеев В. И. Муниципальное право России. - М. , 1994, с. 82.
8 См. ст. 36 Федерального закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; ст. 1 Закона РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, № 18, ст. 635. 9 См. : Поляк Г. Б. Указ. раб. , с. 40-41.
10 См. : Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1992, № 11, ст. 527; 1992, № 34, ст. 1976; 1993, № 23, ст. 824. 11 См. : Поляк Г. Б. Указ. раб. , с. 46.
12 См. : Местное самоуправление: российский вариант. - М. , 1993, с. 54-55; Фадеев В. И. Указ. раб. , с. 105.
13 См. ст. 37 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
14 Понятие дотаций - сумм, выделяемых из бюджета вышестоящего уровня для формирования минимального бюджета муниципального образования, а также субвенций - сумм, выделяемых на определенный срок и на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития муниципальных образований, дано в Законе РФ от 15 апреля 1993 года. 15 См. : Московская правда, 1995, 18 июля.
16 См. : Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, № 18, ст. 635.
Страницы: 1, 2
