Рефераты. Субъекты РФ: конституционная характеристика, типология и основы организации - (реферат)

p>Приобретение краем, областью статуса территориального образования с правами автономии

Преобразование края, области из административно-территориальной единицы в территориальное образование с правами автономии явилось объективным следствием политики центральной власти, избранной для выхода из социального и эконономического кризиса в середине 80-х годов. Её суть заключалась в постановке задач повышения роли региональных властей в решении проблем территориального развития через изменение соотношения отраслевых и территориальных начал управления регионами в пользу последних, во внедрении в управление экономических методов и форм с приобщением к этому местной власти [ 29См. , в частности: постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР“О повышении роли и усилении ответственности Советов народных депутатов.... ”от 25 июля 1986 г. ; постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам радикальной реформы управления от 17 июля 1987 г. ]. Получив новые юридические возможности и, осознавая, что реальная власть зависит от финансовых и материально-технических средств, сконцентрированных на тот период в руках министерств, ведомств и их предприятий, регионы стали активно искать организационно-правовые формы перераспределения в ихпользу средств и имущества. Это постепенно привело к осознанию необходимости получения регионами специального статуса, обеспечивающего им экономическую власть на подведомственной территории.

В условиях наследия административно-командной системы управления первый опыт приобретения нового статуса не мог не нести на себе печать прошлого. Стремление сочетания административных методов управления с идеями либерализации экономики нашло выражение в попытке внедрения территориального хозрасчета. Несмотря на то, что разработанные в союзных и автономных республиках, краях, областях концепции территориального хозрасчета так и не были реализованы, значение того периода нельзя недооценивать. В регионах впервые, думается, была предпринята попытка с помощью собственных правовых документов юридически оформить статус, дающий возможность обладать необходимым комплексом прав по управлению территорией в новых условиях. Концепции территориального хозрасчета, разработанные в краях, областях в тот период, свидетельствовали о стремлении закрепить широкую автономию в решении экономических и социальных задач. Это подразумевало, в частности, передачу в собственность края, области объектов, необходимых для формирования хозяйственных комплексов региона; самостоятельное определение платы за природные ресурсы и взимание штрафов за загрязнение окружающей среды, порядка использования природных ресурсов, расположенных на территории ведения; установление механизма согласования о региональной властью хозяйственной деятельности предприятий, организаций вышестоящего подчинения: формирование разнообразных внебюджетных фондов, аккумулирующих свободные денежные средства в регионе; получение права на осуществление внешнеэкономической деятельности и образование валютных фондов. Идеи, закрепленные в концепциях территориального хозрасчета, нашли свое воплощение в иной, нежели предполагалось, организационно-правовой форме. В ходе дальнейших реформ в качестве альтернативы утопичной модели территориального хозрасчета с ее административной начинкой некоторые регионы стали активно добиваться создания свободных экономических зон (зон свободного предпринимательства). В них они видели способ обеспечения быстрого формирования и утверждения рыночных отношений. Создание зон осуществлялось на разных уровнях, но основную долю территориальных анклавов составили именно края, области [ 30За 1990-1991 гг. было объянлено 12 СЭЗ. Среди них - Алтайский край, Новгородская, Кемеровская. Читинская, Калининградская и другие области. ]. Утвержденные Председателем Верховного Совета РФ первые положения о свободных экономических зонах в конкретном крае, области выполнили по сути функции первых официальных учредительных документов, оформляющих статус края, области в условиях формирования рыночных отношений [ 31 См. , например: распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР “О хозяйственно-правовом статусе свободной экономической зоны в Калининградской области” от 3 июня 1991 г. ; распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР “О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон в Кемеровской, Новгородской областях и г. Выборге Ленинградской области” от 9 июля 1991 г. ]. Анализ прав, которые приобретали край, область, дает основание полагать, что по своему новому статусу они уже не вписывались в классическую административно-территориальную единицу, а тяготели в большей степени к территориальному образованию с правами автономии. В частности, предусматривались права на самостоятельное, определение структуры власти по управлению свободной экономической зоной, введение зональных налогов, установление арендной платы, экспортных квот, а также ряд других прав, закладываемых ранее в областных, краевых концепциях территориального хозрасчета. Процесс децентрализации управления и расширения прав краев, областей в сфере экономики совпал с началом формирования в СССР и в Российской федерации институтов местного самоуправления. Ограниченное видение в Законе СоюзаССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства от 9 апреля 1990 г. роли краевых, областных органов власти и управления, сводимое главным образом к координации и сбалансированию ими развития территорий самоуправления, не соответствовало реальным возможностям данных территориальных образований [ 32Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990, № 16, ст. 267. ].

В условиях столь динамичного повышения роли краев, областей оказалось, по-видимому, затруднительным сразу определить их природу и статус. В результате 5 марта 1992 г. в России был принят не закон о статусе края, области, а Закон о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации [ 33Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1992, № 13, ст. 663. “]. Не будь подписан в дальнейшем Федеративный договор, возможно, в Российской Федерации сложилась бы особая модель краевого, областного самоуправления, в некоторой степени схожая с пониманием регионального самоуправления на уровне областей на Украине [ 34В соответствии с Законом о местных Советах народных депутатов, местном и региональном самоуправлении от 26 марта 1992 г. области, так же как и районы, составляют территориальную основу регионального самоуправления (см. : Ведомости Верховного Совета Украины, 1992. № 26, ст. 387; 1993, № 19. ст. 199). Роль, отведенная на Украине областным органам власти и управления, в значительной мере связывается с выполнением функции связующего звена между центральной властью ч органами местного самоуправления. Это предопределяет особенность правового положения главы областной администрации, который одновременно выполняет функции представителя президента Украины. Следует отметить, что учеными и политиками Украины высказываются предложения о повышении статуса области и признании ее в качестве государственно-территориальной единицы (см... например: Плющ И. С. Концептуальные принципы управления территориями в Украине. Материалы научно-практической конференции“Актуальные проблемы управления территориями в Украине”. - Голос Украины. 1992, 28 нояб. ). ] . Однако федеративная материя России, состоящей из республик и автономных образований, оказалась, как представляется, тем немаловажным фактором, который повлиял на иную судьбу краев, областей.

Характер дальнейшей эволюции был задан суверенизацией республик, которые стимулировали ущемленные по сравнению с ними в правах края, области на борьбу за признание их равноправными с республиками субъектами Российской Федерации. Так же как и в республиках, в краях, областях наметились тенденции формирования собственного независимого правового пространства. Всплеск нарушений законности грозил развиться в серьезныедезинтеграционные процессы, о вероятности которых свидетельствовали заявления органов власти отдельных краев, областей (в частности, Сибири и Дальнего Востока) о возможности создания на их территории независимых республик. Сложившаяся ситуация требовала нахождения новых форм государственных отношений с краями, областями. Таким образом, подписание с данными территориальными образованиями Федеративного договора явилось следствием тех процессов, которые получили развитие в России к марту 1992г. С появлением Федеративного договора и внесением изменений и дополнений в действовавшую на тот период Конституцию РФ края, области, казалось, должны были получить статус государственных образований на правах субъекта федерации. Однако, думается, этого не произошло. В условиях трех версий Федеративного договора, дуализма правового положения краев, областей, задаваемого противоречивостью российского законодательства, они не только не добились уравнивания в правах с республиками, но и не получили полноценного статута субъекта федерации. Поиск аналогов в мировой практике наводит на выводы о том, что с помощью Федеративного договора края, области завоевали статус автономных образований с правами, имеющимися, в частности, у областных автономий таких унитарных децентрализованных государств, как Италия, Испания [ 35Как известно, в Италии и Испании впервые была применена модель, предусматривающая предоставление автономии не просто отдельным регионам, а всем территориальным образованиям одного уровня. Любопытно, что эта модель государственного устройства была избрана в странах, в которых длительный период существовал строго централизованный режим и сохранялись диспропорции социально-экономического развития, партикуляризм регионов (см. : Государство, право и межнациональные отношения в странах Западной демократии. М. , 1993, с. 55). ].

В юридической науке высказывается также иная точка зрения. Ряд ученых считают, что с подписанием Федеративного договора края, области сохранили статус административно-территориальной единицы [ 36Синюкон В. Н. О форме федерации в России. - Гос. и право, 1993. № 5. с. 29: Козлов Ю. М. Исполнительная власть: муниципальный уровень. - Вестник МГУ. Сер. “Право”, 1993. № 2, с. 16. ] . Вряд ли с этим можно согласиться.

Основные особенности статуса автономного областного образования, не являющегося субъектом федерации, заключаются, думается, в следующем. С одной стороны, региональным образованиям предоставляется широкая автономия в управлении территорией и создаются определенные юридические возможности влияния на центральную власть в целях защиты интересов населения территории. С другой стороны, центральная власть сохраняет за собой рычаги централизованного руководства и контроля за функционированием областной автономии.

В России с подписанием Федеративного договора сложилась именно такая модель взаимоотношений краев, областей с федерацией. Право краев, областей на автономию обеспечивалось целым рядом прав и гарантий. Впервые Федеративным договором, а затем и изменениями и дополнениями в действовавшую на тот период Конституцию России была разграничена компетенция между органами государственной власти Российской Федерации и края, области [ 37Гарантирование на конституционном уровне самостоятельной компетенции является одним из основных показателей особого статуса автономных образований. В частности, в Конституциях Италии и Испании четко разграничиваются вопросы ведения государства и автономных образований, дается конкретный перечень полномочий органов власти областных автономий (см. : Италия. Конституция и законодательные акты. М. , 1988. Испания. Конституция и законодательные акты. М. , 1982). ]

. Краевые, областные Советы народных депутатов получили право на собственное правовое регулирование, гарантированное Конституцией РФ, право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения до принятия Основ законодательства РФ. Предусматривалось условие согласования законопроектов по предметам совместного ведения. Важной гарантией автономии стало закрепление в ст. 84 Конституции РФ требования о том, что территория края, области не может быть изменена без их согласия. За краями, областями было признано право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей (ст. 84 Конституции РФ).

В то же время во взаимоотношениях федерации с краями, областями сохранились элементыцентрализованного руководства, присущие унитарному государству. В частности, в Конституции и законодательных актах РФ, актах президента РФ достаточно детально регулировались организационные основы деятельности краевых, областных органов власти и управления. Если с республиками в составе РФ отношения в сфере законотворчества строились на федеративной основе, тонад правотворчеством краев, областей сохранялся режим специального контроля. В, Конституции РФ предусматривалось право отмены незаконных актов краевых, областных органов власти и управления соответственно в отношении первых – Верховным Советом РФ и вторых - президентом и Советом Министров – правительством РФ(ст. 109, 128, Конституции РФ). Был закреплен порядок регистрации Президиумом Верховного Совета РФ основных учредительных актов – уставов краев, областей(ст. 4 3акона о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации). Таким образом, с подписанием Федеративного договора в России сложилась такая модель взаимоотношений федерации с краями, областями, при которой последним предоставлялась возможность развиваться лишь в рамках территориального образования на правах автономии. Требования краев, областей по уравниванию в правах с республиками в период подготовки и принятия новой конституции Российской Федерации

Модель областной автономии не могла удовлетворить края, области по ряду причин. Основная из них, как представляется, была предопределена обострением социально-экономического кризиса и нестабильностью политической ситуации в центре. В этих условиях краям, областям нужны были гарантии проведения более самостоятельной политики, обеспечивающей относительную стабильность в регионе, смягчающей пресс реформ и корректирующей в интересах населения не всегда продуманные меры центральной власти. В то время как у краев, областей отсутствовали такие гарантии, республики в составе РФ с подписанием Федеративного договора получили не меньше как статус суверенных республик. Это предопределило характер борьбы краев, областей за уравнивание в правах с республиками в ходе развернувшегося в России процесса подготовки и обсуждения новой Конституции. Основные принципиальные требования в этот период сводились к следующему.

Если республики самостоятельно определяли модель разделения властей, избирали своих президентов, формировали в парламентах собственное, им подчиненное правительство, создавали Конституционные и Верховные суды, то края, области были вынуждены жить по схеме, строго привязывающей их государственно-правовую политику к политике центра. Навязываемая сверху система назначения глав исполнительной власти президентом РФ, однозначное определение в российском законе структуры власти и организационно-правовых форм деятельности на уровне края, области не могли не вызывать противодействия со стороны краев, областей. Отсутствие права на самостоятельное определение власти не давало возможности в случае несогласия со спускаемой сверху моделью власти, кандидатурой назначенного главы исполнительной власти делать собственный выбор. Ущемленность в правах породила незаконные акции отдельных краев и областей в организации представительной и исполнительной властей на территории их ведения, в решении кадровых вопросов [ 38Возникший в этот период феномен Челябинского двоевластия свидетельствовал о приобретении противостоянием затяжного характера. В условиях действующей государственно-правовой системы ни один способ урегулирования, включая решение Конституционного суда РФ, не позволял снимать конфликт: чьи же полномочия следует считать легитимными в Челябинской области - главы администрации, назначенного президентом РФ, либо того, кто избран в качестве главы администрации населением области (см. , например: Николаев В. Челябинское противостояние. - Росс. газ. , 1993. 11 авг. ; Галкин Г. Оппозиция в Челябинске намерена взять власть силой. - Известия, 1993. 2 авг. ). ].

В отличие от республик края, области не имели права на законотворческую деятельность. Зафиксированное в п. 2 ст. 7 протокола к Договору с органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга обращение рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права на принятие законов так и не было принято во внимание. В этом отношении по своему статусу края, области даже не дотягивали до правового положения упомянутых выше областных автономных образований Италии и Испании, которым гарантировано на конституционном уровне право на издание законов. Суть требования краев, областей выражалась не столько в том, чтобы придать правовым актам краев, областей титул законов. Главная причина неудовлетворенности заключалась в ограничений краев, областей в полномочиях правового регулирования. Многие законы РФ, имеющие принципиальное значение для проведения реформ в регионах и защиты прав и интересов населения, определяли в качестве дополнительного уровня конкретизации федеральных норм лишь законы республик, ничего не упоминая о правовых актах краев, областей. Такими федеральными законами явились, в частности, законы о собственности, о предприятиях ипредпринимательской деятельности, о приватизации государственных и муниципальныхпредприятий, о приватизации жилищного фонда, об инвестициях и инвестиционной деятельности, о защите прав потребителей, об охране окружающей природной среды, о недрах, о плате за землю, о земельной реформе, Земельный кодекс. В результате, в отличие от республик, края, области оказались фактически лишенными возможности реализовывать целый ряд полномочий, закрепленных за ними Федеративным договором.

Особые претензии имелись у краев, областей в сфере финансовых взаимоотношений с федеральной властью. При отсутствии гарантированных финансовых средств, позволяющих решать проблемы развития территории, нарушении принципа социальной справедливости в вопросах их распределения в наиболее невыгодном положении оказывались края, области. Не совсем продуманная политика дотаций, субсидий и значительных льгот республикам, выжидательная позиция федеральных властей в отношении республик, отказавшихся перечислять налоговые поступления в федеральную казну, - все это не могло не вызывать противодействия со стороныкраев, областей, за счет которых в основном формировались средства федерального бюджета [ 39Так, по итогам перераспределения средств между бюджетами различных уровней за 1992 г. все республики, за исключением Чувашии и Мордовии, выплатили в федеральный бюджет налогов меньше, чем получили средств из них (см. : Широбоков В. Налоговая война регионов с Центром угрожает России развалом. - Финансовые известия, 1993. № 60, 24- 30 дек. ). ].

По сравнению с республиками края, области были ущемлены и в правах на представительство. По действовавшей тогда Конституции РФ лишь республикам и автономным образованиям гарантировалось конкретное представительство на Съезде народных депутатов России [ 40Предусматривалось избрание но 4 депутата от каждой рсснуб. -шкн но национально-территориальным округам (ст. 105 Конституции РФ). Предусматривалось избрание по 3 депутата от каждой республики (ст. 107 Конституции РФ). ], в Совете Национальностей Верховного Совета РФ^. Только главы исполнительной власти республик по должности входили в состав Совета Министров - правительства РФ (ст. 123 Конституции РФ). Следовательно, к периоду подготовки и обсуждения проекта новой Конституции Российской Федерации у краев, областей накопились серьезные основания для выдвижения требований по уравниванию в правах с республиками. Неуверенность краев, областей вуспешном решении данных проблем в новой Конституции России подтолкнуло немалую часть из них на крайние формы борьбы за приобретение статуса полноценного субъекта Российской Федерации. Так, именно в этот период данные государственно-территориальные образования реально использовали крайнюю форму борьбы -“республиканизацию” [ 41Процесс республиканизации, появившийся вначале в легитимных формах, вышел затем за рамки законности. Если Вологодская область, а также до октябрьских событий 1993 г. Свердловская область, воспользовавшись ст. 70 Конституци РФ, ожидали решения высшего законодательного органа РФ об их преобразовании в республики, то впоследствии, как известно, Свердловская область в одностороннем порядке 27 октября 1993 года официально провозгласила себя Уральской республикой( см. : Конституция Уральской Республики, принятая 27 октября 1993 года на сессии Свердловского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва. – Екатеринбургские ведомости. 1993. 30 окт. )]. Края, области присоединились к бюджетно-финансовой войне с центром, инициированной республиками, проявляя здесь особуюорганизованность [ 42Имеется ввиду ультиматум Верховному Совету РФ и Министерству финансов РФ председателей Советов народных депутатов краев, областей в августе 1993г. ( см. : Зенков В. Ультимаиум тридцати двух. – Росс. газ. , 1993, 26 авг. ) ]. Прохладное отношение краевых, областных Советов народных депутатов к Совету федерации, образованному в тот периодпри президенте России, к проекту новой Конституции России свидетельствовало об их недоверии к федеральной власти. Отдельные края, области, используя пошатнувшееся положение центра, сталипотихоньку пробивать себе немыслимые ранее льготы и блага. Когда к сентябрю 1993 г. в России была создана ситуация неуправляемости, стало более чем очевидно, что успех конституционной реформы невозможен без решения проблемы равенства субъектов Российской Федерации. И в этой связи естественен сегодня вопрос, действительно ли новая Конституция России сняла источникиконфликтности между федерацией и краями, областями.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5



2012 © Все права защищены
При использовании материалов активная ссылка на источник обязательна.