Наибольшее социальное значение имели приказы, связанные с обеспечением функционирования служилого государства, ведавшие поместной системой, представлявшей собой нерв администрации. Поместный приказ, возникший вместе с созданием системы поместного землевладения, руководил фактическим наделением служилых людей землей, земельными“дачами”за службу. Одновременно он занимался оформлением всех юридических сделок на поместные земли и крестьян, населявших эти земли. Здесь составлялись важнейшие учетные документы—писцовые и переписные книги, в которых описывались земельные владения служилых людей и крестьянские дворы. Определением помещиков на службу и назначением им денежного и поместного оклада ведал Разрядный приказ, который проверял также подготовку к военной службе. Полки служилых людей являлись основным, но не единственным контингентом войска. Поэтому в Русском государстве XVII в. существовало еще несколько приказов, управлявших специальными родами войск, а именно—Стрелецкий, Пушкарский, Иноземский, Рейтарский и Казачий приказы. В Стрелецком приказе, в частности, было сосредоточено управление стрелецкими полками—пехотными частями армии, несшими полковую и гарнизонную службу. Здесь же проводился сбор налогов на содержание стрельцов.
Весьма сложной и запутанной была картина управления судопроизводством, которая может иллюстрировать различные, а возможно, даже взаимоисключающие принципы образования судебных учреждений. С одной стороны, здесь прослеживается сословный принцип. Так, делами о несвободных людях занимался приказ Холопьего суда, судьи, дьяки и подьячие приказов судились в Челобитенном приказе, существовало также два приказа для решения судебных дел дворянства—Владимирский судный и Московский судный приказы. С другой стороны, политические преступления или преступления по должности рассматривались в тех приказах, которым было подчинено должностное лицо. Уголовным судопроизводством ведал Разбойный приказ, которому были подведомственны дела об убийствах, разбоях и кражах на всей территории государства, кроме столицы— Москвы, где уголовные дела находились в ведении Земского приказа. С укреплением самодержавной власти и ростом государственного аппарата возникала необходимость усиления контроля за деятельностью высших учреждений и должностных лиц военной и гражданской администрации. С этой целью было создано учреждение политического контроля и сыска—Тайный приказ, или приказ Тайных дел. Он был создан в 1654 г. и существовал до смерти Алексея Михайловича в 1676 г. В его обязанности входило одно время и управление царским хозяйством.
Административная система допетровской Руси представляется современному наблюдателю весьма запутанной и архаичной. Это не значит, однако, что она не была эффективной для людей своего времени. Она была традиционна, устойчива, многократно испытана на практике. Как показывает анализ основных направлений развития сословных отношений и административного аппарата допетровской Руси, обе эти линии тесно между собою связаны—точнее, они представляют собой две стороны единого процесса. Формирование сословий происходит под непосредственным влиянием государства, а административные учреждения существуют постольку, поскольку обеспечивают функционирование данного сословного строя. В результате сословия и государство как бы переплетаются между собой. Это находит свое выражение в формировании особого типа государственности—служилого государства. Общество и государство здесь трудно разграничить: каждое сословие, слой, группа выполняет определенные служебные функции, занимая строго определенное место в общественной иерархии, закрепленной в законодательстве в качестве чиновных делений. В этих условиях важнейший способ регулирования социальных отношений сверху донизу—управление. Данное обстоятельство, ставящее аппарат управления в особые условия при ограниченных возможностях социального контроля, способствует консолидации к росту бюрократии как особого социального слоя. Растет число приказов, увеличивается численность их штатов, усиливается социальная дифференциация. В литературе давались и даются различные, часто диаметрально противоположные оценки приказной системы. Говорят о ее громоздкости, неоперативности, неэффективности, объясняя этим необходимость отмены данной системы Петром в трудной обстановке Северной войны. Другие исследователи, напротив, подчеркивают ее положительные черты, такие, как надежность, умение наладить достаточно жесткий контроль за финансовыми ресурсами государства, развитое делопроизводство. При известной справедливости обоих точек зрения, решение проблемы следует искать в иной плоскости.
Дело в том, что в данной системе традиционного типа, где вся административная деятельность регламентируется скорее обычаем и прецедентом, чем правовой нормой, огромное значение приобретает практическая реализация властных решений. Исполнительный аппарат начинает, по существу, самостоятельно определять ускорение или замедление проведения в жизнь тех или иных предначертаний власти. Темпы проведения определенной политики, а иногда и ее судьба во многом зависят от того, насколько она соответствует интересам администрации, по крайней мере, высших ее эшелонов. Когда традиционная система осознала себя в оппозиции петровским преобразованиям, у Петра не оставалось альтернативы, как провести радикальную административную реформу, создать на месте приказов новые учреждения—коллегии. При таком подходе становится более понятным перенос столицы в Петербург, концентрация на новом месте вновь создаваемых учреждений, активная законодательная деятельность с целью создания нормативной основы функционирования аппарата регулярного государства.
Таким образом, наметившиеся у истоков формирования русской государственности направления социальной эволюции достигают кульминации в новый период русской истории, подготавливая утверждение абсолютизма в Петровскую эпоху и во многом обусловливая его дальнейшее развитие. НАЧАЛА АБСОЛЮТИЗМА
К числу факторов, которые обусловили необходимость радикальных перемен, относится необычно быстрый рост территории страны, восточные границы которой как раз в это время приблизились к естественным морским рубежам Тихого океана. Превращение территории государства в единое хозяйственное целое достигалось за счет народной земледельческой колонизации, специализации регионов и роста обмена между ними. Важной новой тенденцией в развитии общества стало изменение его социальной структуры в направлении консолидации сословий, усиления иерархического соподчинения между ними, наконец, роста их служилых функций в отношении государства. В результате был открыт путь для возникновения совершенно уникальной пирамидальной иерархической структуры, позволяющей в невиданных ранее масштабах осуществлять контроль над всеми материальными и духовными ресурсами общества и их мобилизацию на решение стратегически важных задач. Предпосылкой утверждения абсолютизма в России стал выход на историческую арену нового класса—дворянства. Рывок дворянства к власти сопровождался ослаблением старой боярской аристократии (признаком чего стала отмена местничества в 1682 г. ) и завершением длительной борьбы служилых людей за отмену условного характера поместного землевладения, уравнение его с вотчинами в правовом отношении. Обратной стороной консолидации дворянства стало подавление всех других социальных слоев, прежде всего крестьянства, а затем купечества и горожан, правовое положение которых не создавало возможности для развития и свободной игры рыночных сил. В результате данных объективных тенденций общественного развития, формировавшихся в течение длительного времени, западный путь органического развития экономических отношений оказался неприемлем. Единственная возможность форсированного движения состояла в использовании внеэкономических стимулов, прежде всего государственного регулирования всех сторон социально-экономического процесса. Понятно, что главным действующим элементом при таком пути развития становится планирующая бюрократия, которая сосредоточивает в своих руках полноту власти в управлении и распределении ресурсов.
К концу XVII века все эти тенденции уже прослеживаются достаточно определенно. Снижается, а затем и совершенно исчезает всякое значение институтов социального контроля, которые оказывали определенное, хотя и незначительное влияние в предшествующее время. К их числу относятся, прежде всего, Земские соборы, переставшие созываться к концу XVII века, Боярская дума, которая ранее могла противопоставить самодержцу мнение боярской аристократии, наконец, церковь, политическое значение которой падает с преодолением последней попытки соединить светскую и духовную власть. Одновременно с падением институтов социального контроля идет другой, незаметный современникам, но чрезвычайно важный по своим последствиям процесс роста и консолидации бюрократии в особый социальный строй, а затем и сословие, права и привилегии которого со временем получают закрепление в законе. Путь к утверждению неограниченной власти абсолютного монарха был открыт. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Эпоха нового времени внесла существенные коррективы в процесс рационализации управления. Развитие экономических связей, великие географические открытия, появление и распространение книгопечатания и технических знаний объединяют мир в единую цивилизацию, каждый элемент которой выступает лишь как часть системы. В этих условиях отставание в темпах развития, рационализации оборачивается угрозой суверенитету государств. Организация государственного управления передовых стран в такой ситуации становится образцом для подражания, моделью желательного переустройства для других. Такой путь“догоняющего развития”принято называть модернизацией. Поскольку в новое время в качестве эталона модернизации выступают передовые страны Западной Европы, данный процесс определяется и как“европеизация”, что указывает не столько на его сущность, сколько на ориентацию. Все три модификации процесса рационализации—догоняющее развитие, радикальные реформы и интерес к европейским образцам впервые нашли наиболее полное выражение в преобразовательной деятельности Петра, а затем и в последующих крупнейших реформах административной системы России.
Для проведения коренных преобразований в социально-экономической сфере государство, являющееся их инициатором, не могло опираться на старую, традиционную систему учреждений и процедур управления, которые не только не могли служить эффективным инструментом преобразований, но, напротив, становились их тормозом. С этим обстоятельством и связана, как правило, перестройка системы политических институтов и государственных учреждений в ходе административных реформ.
Модернизация государственного аппарата нашла свое наиболее четкое выражение в новых принципах его построения—институционализации (создании новой системы учреждений), а также повышении эффективности, что в конечном счете неизбежно приводит к бюрократизации—процессу, который является во многом одновременно причиной и следствием реформ. При сохранении известной преемственности новая система учреждений означала в то же время радикальный разрыв с предшествующей практикой управления. Качественно новыми чертами петровской и всей имперской административной системы по сравнению с приказной системой Московского государства стали—унификация, централизация и дифференциация функций аппарата управления, а также известная его милитаризация, свойственная вообще абсолютистским режимам. Об устойчивости и стабильности выявленных тенденций развития государственного аппарата свидетельствует уже тот факт, что они продолжали развиваться на всем протяжении существования старого порядка в России. Процесс этот не шел однолинейно, по прямой, и в нем были существенные отклонения. Одним из них можно признать ревизию результатов административных реформ Петра в послепетровский период, приведшую к отказу от многих нововведений, как в центральном, так и в местном аппарате управления, известной его децентрализации, возвращению к приказным порядкам. Однако, если судить о значении новой административной системы не в краткосрочной, а в длительной перспективе, то очевидной становится устойчивость ее основных принципов. ЛИТЕРАТУРА
1. Ерошкин. “История государственных учреждений дореволюционной России”, М. , 1983. 2. “Политическая история. Россия – СССР – Российская Федерация”, под ред. С. В. Кулешова, О. В. Волобуева и др. , М. , 1996. 3. “История государственного управления в России”, под ред. А. Н. Марковой, М. , 1997.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
