“История разработки положения о земстве служит наглядным доказательством того, как иной раз реформа, задуманная при единодушном сочувствии общества, ведёт к быстрому разочарованию и крупным недоразумениям из-за стремления сочетать противоположные принципы и взаимоисключающие тенденции”. [22 Джаншиев Г. Р. Эпоха великих реформ. Санкт-Петербург, 1907. С. 303. ] Решение правительства приступить к выработке проектов преобразования губернских и уездных учреждений появилось в печати ещё в 1859 году. 25 марта 1859 года царь дал высочайшее повеление, которым были окончательно определены главные начала будущего устройства уездной полиции и всего хозяйственно-распорядительного управления в уезде в смысле предоставления ему“большего единства, большей самостоятельности и большего доверия”, а также определения “степени участия каждого сословия в хозяйственном управлении уезда” [23 Хрестоматия по истории России. II половина XIX века. // Сост. Егоров П. О. , Перов Г. Л. М. , 1995. ]
. То же было сказано и в повелении 23 октября 1859 года относительно образования хозяйственного управления в губерниях.
Указы давали дальнейшее направление ходу земской реформы. Новые слова “единство”, “самостоятельность”, “доверие”, очевидно, предполагали устранение многочисленных местных дореформенных учреждений и создание единого хозяйственного управления на основе независимости от администрации. Эти повеления имели в виду создание не бессословного, а всесословного земства, притом с неодинаковым участием в нем. Но сама степень участия каждого сословия в земских учреждениях определена не была. Разработка подробных проектов на основе указанных начал возлагалась на комиссию, учреждённую при Министерстве внутренних дел. Она была образована 27 марта 1859 г. , в том же месяце, когда начали свою деятельность редакционные комиссии по крестьянскому вопросу. Во главе комиссии был поставлен Н. А. Милютин, образованный, либерально настроенный царский бюрократ, прослывший в сановных кругах“человеком крайних взглядов” [24Цит. по: Лаптева Л. Е. , Шутов А. Ю. Из истории земского и городского сословного управления в России. 1999. С. 35. ].
В программе работ комиссии определялся круг проблем, по которым необходимо было разработать законопроекты. В их число входило учреждение хозяйственно распорядительного управления губерниях и в уездах; положение об усилении власти губернаторов в чрезвычайных случаях. При этом в сфере преобразования уездного управления особое внимание предполагалось уделить трём проблемам: каковы предметы ведения уездного хозяйственно– распорядительного управления, “как и из кого образовывать это управление”, “какую степень власти ему предоставить”. [25 Там же. С. 36...] В “Краткой записке по делу об устройстве уездного управления”комиссия предложила включить в сферу компетенции уездного управления вопросы, касающиеся устройства сельских обществ, создания специальных “совещательных учреждений” для обсуждения хозяйственных интересов местностей, учреждения “для разбора взаимных претензий, возникающих между помещиками и крестьянами”. [26 Цит. по: Лаптева Л. Е. , Шутов А. Ю. Указ. соч. С. 35. ] Комиссия разработала проект реформы местного управления (“Главные начала устройства уездного управления и полиции”), в котором предполагалось практически всю полноту власти на уровне уезда сосредоточить в руках назначаемых правительством уездных начальников, в ведении которых должны были находиться контроль над исполнением правительственных распоряжений, наблюдение за законностью и порядком. Им же подчинялась уездная администрации и полиция. Проектом значительно сокращались полномочия местного дворянского собрания.
Комиссия разработала также “Предложение об устройстве сельских обществ в помещичьих селениях и об учреждении волостей”. В этом документе говорилось о том, что “каждое помещичье имение составляет сельское общество, начальником которого признаётся помещик”, несколько имений образуют волость, в размере от 10. 000 ревизских душ [27 Цит. по: Гармиза В. В. Указ. соч. С. 109. ] “Волостной начальник избирается помещиками имений, входящих в состав волости, преимущественно из среды себя, - не возбраняется однако ж избирать помещика в соседственной волости”. [28 Там же. С. 111. ]
Данный проект, несмотря на то, что он, в случае утверждения носил бы временный характер, вызвал резкое противодействие в общественных кругах. После повеления императора 23 октября 1859 г. были изменены подходы к концептуальным основам земской реформы. Стало ясно, что ключевое значение в предполагаемых преобразованиях будут иметь проблемы полномочий местных органов, их структуры и обеспечения всесословного представительства в них.
Комиссия Н. А. Милютина представила первый систематически изложенный вариант структуры, полномочий и прерогатив земских учреждений, высказавшись за переход к всесословным выборам. “Комиссия находит, что в настоящее время при коренном изменении юридического и экономического быта большей части уездного населения (крепостных крестьян) и при новых отношениях, которые возникают из сего для поместного дворянства, введение правильного хозяйственного устройства в уездах на выборном начале было бы сообразно с общественною потребностью и совершенно своевременно”. [29 Джаншиев Г. Р. Указ. соч. С. 293. ]
Ввиду ограниченности полномочий комиссии Н. А. Милютина разработкой реформы лишь уездного управления, ею был предложен вариант временного устройства уездных структур. Основу такого устройства должны были составить уездные земские присутствия. Полномочия и прерогативы уездных присутствий практически были аналогичны полномочиям прежних уездных администраций.
Н. А. Милютин не дал положительного решения вопросу о том, “какое же именно мерило” [30 Цит. по: Гармиза В. В. Указ. соч. С. 127. ]следует принять для оценки поземельной собственности. Важно, однако, заметить, что главные основания избирательной системы земства– поземельный ценз и куриальную систему –он считал вполне приемлемыми. Но Н. А. Милютин хотел расширить избирательное право для городской и сельской буржуазии и категорически возражал против предоставления сословных преимуществ дворянам при выборах в земское собрание. Поэтому он предлагал предоставить избирательное право купцам третьей гильдии и дать право представительства богатым крестьянам.
Таким образом, несмотря на расширение представительства, уездные органы управления, по проекту Н. А. Милютина, продолжали оставаться под контролем правительственной и местной бюрократии.
Несмотря на крупную роль, которую играл Н. А. Милютин в государственных делах, он не пользовался доверием царя, и по существу возглавляя Министерство внутренних дел, должен был мириться со скромным званием“временно исполняющего обязанности товарища министра”. [31 Гармиза В. В. Указ. соч. С. 133. ]Вместе с тем понадобился и более твердый курс во внутренней политике. Министр внутренних дел С. С. Ланской и его временно постоянный помощник не могли удовлетворить этому требованию. В конце апреля 1861 года Н. А. Милютин и С. С. Ланской были отправлены в отставку.
Работа комиссии не пошла быстрее и после назначения ее главой П. А. Валуева. Комиссии предстояло решить три главных вопроса при устройстве земских учреждений: о социальном составе этих учреждений, об их компетенции и о сущности и пределах власти земства.
П. А. Валуев полагал, что разделение избирателей на курии имеет в основе не сословный, а имущественный характер. В его объяснительной записке к проекту говорилось, что“сословное деление, доселе признаваемое и принятое законом, было бы неудобно в приложении к земским учреждениям, имеющим в принципе не сословные, но общие, хозяйственные интересы известных местностей”. [32Хрестоматия по истории СССР 1861-1917. /Сост. Дмитриев С. С. , Эймонтова Р. Г. М. ,1970. С. 215. ]
Вышеизложенное заставляет прийти к следующему выводу. П. А. Валуев, как защитник интересов класса помещиков, считал необходимым предоставить дворянскому сословию привилегии при выборах в земские собрания. Руководящим началом, по его мнению, мог быть только имущественный интерес, материальная заинтересованность в земских делах. Куриальная система при наличии имущественного ценза должна была обеспечить интересы частной собственности в местных, земских, хозяйственных делах.
Вопрос о структуре земских учреждений определился в самомначале работы и не вызвал существенных расхождений ни в самой комиссии, ни в государственном совете. Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уезда и губернии натом же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное— распоряжению самого общества. Отчасти результатом поверхностного отношения комиссии к этому предмету явилось и его неудовлетворительное разрешение. Первоначальные соображения о земско-хозяйственном управлении пытались прежде всего определить, что такое“земские дела”. “Губернии и уезды как самостоятельные хозяйственные единицы имеют свои отдельные, местные интересы, свои земские дела; дела эти должны быть вверены местному (земскому) самоуправлению губерний и уездов, осуществляющемуся в земских учреждениях”. [33Хрестоматия по истории России. II половина XIX века. / Сост. Егоров П. О. , Перов Г. Л. М. , 1995. С. 131. ]
Очевидно, комиссия сознавала неопределенность предложенного ею признака в определении земских дел и поэтому добавила еще один признак— их территориальный характер, состоящий в том, что “дела эти не могут быть различными для той или другой части уездного или губернского населения, а составляют общий интерес всего местного населения без отношения к частным интересам и правам отдельных сословий, обществ и лиц”. [34 Там же. С. 134. ] Не сумев дать объяснения понятию “земские дела”, комиссия, однако, постаралась определить их общий характер. Это определение было уже не в пользу органов местного самоуправления. Земским учреждениям вверялись дела, имевшие лишь хозяйственное значение. В этой заботе правительства о том, чтобы земские учреждения не выходили из границ чисто хозяйственной деятельности, видна, с одной стороны, боязнь политической активности земских деятелей, с другой стороны—желание занять умы общества практическими делами, отвлечь их от политического, оппозиционного направления мыслей.
В результате “эволюции взглядов” комиссии “в сторону все большего ограничения прав земских учреждений” [35 Гармиза В. В. Указ. соч. С. 203. ]последние были лишены самостоятельности даже в пределах отведенной им узкой компетенции. Земские собрания и управы не получали в проекте никакой исполнительной власти для осуществления своих постановлений и в этом отношении должны были всецело зависеть от действий исполнительной полиции. Такое решение вопроса о сущности и пределах власти земских учреждений вытекало из взгляда П. А. Валуева на“земство” как на “учреждение государственное” [36 Там же. ]. В своей объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях Валуев прямо писал: “Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне него, и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям к тому общему направлению, которые устанавливаются центральной властью” [37Хрестоматия по истории России. II половина XIX века. / Сост. Егоров П. О. , Перов Г. Л. М. , 1995. С. 171. ] .
Таков был ход правительственных работ по выработке проекта земских учреждений и основные принципы созданного комиссией проекта. Земская реформа должна была, по мнению П. А. Валуева, “явиться дополнительным орудием для успокоения общества посредством переключения его от политических интересов к местным хозяйственным интересам”. [38 Гармиза В. В. Указ. соч. С. 203. ] Составленный комиссией проект Положения о земских учреждениях, а так же Наказ земским учреждениям и Временные правила о земских повинностях в конце марта были отправлены на заключение главноуправляющего II отделением канцелярии е. и. в. барона М. А. Корфа.
Страницы: 1, 2, 3, 4
