И “Образование” 1810 года, и “Учреждение” 1842 года определяли Государственный Совет как высший в государстве, постоянный орган с законосовещательными функциями, предназначенный для того, “чтобы водворять порядок и осуществлять идею законности”.
В “Учреждении” 1842 года отсутствали положения, согласно которым Совет имел право участвовать в обсуждении всех законов и учреждений; на его рассмотрение представлялись любые проекты; а на утверждение царя поступали законы, уставы и учреждения, после принятия их Советом.
После 1842 года оформилось пять групп законопроектов, которые рассматривались без участия Государственного Совета: 1) законопроекты по военному и морскому ведомству, которые не соприкасаются с другими частями управления (с 1836 года); 2) законопроекты, относящиеся к делам Кавказского края, Закавказья и Сибири, которые проходили через Кавказский и Сибирский комитеты; 3) законопроекты, проходящие через другие комитеты, например, через Еврейский комитет; 4) законы, выходящие в форме высочайших повелений, объявленных министрами или другими уполномоченными лицами; 5) положения, указы, инструкции административного характера, утверждаемые через Комитет министров и министерские доклады. Политическая история России, с. 278.
Николай I констатировал такой порядок с прямотой абсолютного монарха: “Совет существует в моем понятии для того, чтобы добросовестно высказывать свое убеждение по тем вопросам, по которым я его спрашиваю, не более и не менее”.
Существенно отличался и новый круг деятельности Государственного Совета . Он оказался значительно расширенным за счет административных и судебных дел. По новому положению, Совет занимался вопросами от предположительных смет доходов и расходов городов, в том числе столиц, до надзора за деятельностью земств и городских дум.
Кроме того, расширилась его деятельность по обсуждению частных законов. С 1810 года в компетенции Совета находились две категории вопросов: первый - экспроприация, и второй - отчуждение частной собственности в частное владение. В 1842 году к ним прибавились дела: 1) об учреждении акционерных компаний с запросом об особых привилегиях; 2) об изобретениях; 3) о “введении в дворянство и присвоении почетных титулов - княжеского, графского, баронского”. Среди судебных дел вводилось производство следствия над министрами и генерал-губернаторами.
Таким образом, по многим вопросам Государственный Совет становился высшей судебной инстанцией по отношению к Сенату. Зато из компетенции Совета изымались дела: 1) относящиеся к докладам министров; 2) относящиеся к сфере деятельности Комитета министров или находящиеся во власти министров; 3) все изменения и дополнения законов, относящихся к военному ведомству, если они не имели связи с другими частями управления.
В “Учреждении” 1842 года отсутствуют положения о контроле за деятельностью министерств. Как уже отмечалось, ежегодные отчеты были исключены из числа дел, обсуждаемых Государственным Советом: теперь министры предоставляли ежегодные отчеты о доходах и расходах по своим ведомствам. Это ослабило значение Совета, который был в силах сдерживать министерский произвол. Согласно “Учреждению”, начать следствие над министром можно было лишь по высочайшему распоряжению в чрезвычайном случае. Более того, с увеличением количества административных дел в Государственном Совете министры - члены его по званию - получили возможность усиленно влиять на деятельность Совета О переустройстве учреждения Государственного Совета”, Указ 20 февраля 1906г., В кн. Политическая история России, стр. 280..
“Учреждение” 1842 года подтвердило отделение Комиссии по составлению законов от Государственного Совета . Все проекты законов и дополнений к ним оставлялись теперь во II отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии, что ослабляло законотворческие возможности Совета.
Согласно “Образования” 1810 года, заключениям Совета по частным делам придавалась сила общих законодательных норм. А по “Учреждению” 1842 года решения по частным делам должны были основываться на существующих законах..
Из “Учреждения” оказалась исключена статья, по которой решения, утвержденные большинством членов Совета, считались принятыми. С 1842 года в случае разногласий среди членов Совета в журнал стали заносить два мнения с указанием количества членов “за” и “против”. Особое мнение могло быть лишь дополнением к одному из этих двух, что стесняло свободу высказываний членов Государственного Совета по спорным и, как правило, наиболее важным вопросам.
Практика показала, что из 242 дел, по которым голоса в Совете разделились, Александр I утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях (65,7%), причем несколько раз поддерживая мнение всего лишь одного члена Совета. Кроме того, имелись случаи, когда по судебным делам он утверждал заключения Совета или департамента гражданских дел и духовных, вопреки мнению Общего собрания Государственного Совета .
В дореволюционной юридической литературе наибольшее внимание уделялось факту отсутствия в тексте “Учреждения” знаменитой формулы “вняв мнению Государственного Совета ”. Появление этой формулы в 1810 году вызвало особое недовольство в консервативных кругах, воспринимавших ее как прямое посягательство на неограниченность власти русского самодержца. Так, Н.М. Карамзин писал: “Государь Российский внемлет только мудрости, где находит ее, в собственном ли уме, в голове ли лучших своих подданных; но r самодержавии не надобно ничьего одобрения для законов, кроме подписи Государя: он имеет всю власть. Совет, сенат, комитет суть только способы ее действий или поверенные Государя: их не спрашивают, где он сам действует”.
3. Первая “вторая” палата: Государственный Совет Российской Империи в 1906-1917 годах
В первые годы двадцатого века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905- зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный Совет , существовавший с 1810. Манифестом 20 февраля 1906 года император установил, что “со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы”.
Государственный Совет и Государственная Дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты должны были самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного Совета и Государственной Думы.
Обе палаты пользовались правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения. История государства и права России Учебник Под ред. Ю.П.Титова. М. Былина, 1996. 205 с.
Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им. Государственная Дума избиралась непрямыми выборами по куриям. В условиях отсутствия мощных, глубоко укоренных среди различных групп населения партий, куриальный характер выборов обеспечивал парламентское представительство основных групп населения, ограничивая, одновременно, численное доминирование социальных низов, об опасности которого предупреждали все теоретики парламентаризма 19-го века. Государственный Совет - верхняя палата первого российского парламента - формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначались царем. Другая половина членов Государственного Совета, избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного Совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых корпораций).
Таким образом, в порядке формирования избираемой части Государственного Совета сочеталась модель, характерная для германских государств первой половины и середины века (посословное избрание членов верхней палаты) и модель третьей Французской республики (выборы от территориальных представительных органов). Для выборных членов Государственного Совет устанавливался возрастной ценз в сорок лет. Срок их полномочий составлял девять лет с обновлением одной трети каждого разряда каждые три года.
Первому русскому парламенту не повезло дважды. Сначала ему не повезло в истории. Он появился на свет слишком поздно, в тот момент, когда противоречия, раздиравшие Россию, уже прошли ту роковую точку, до которой было возможно их мирное, эволюционное разрешение. Неизбежно отражая в своем составе эти противоречия, он был бессилен отвести страну от революционной катастрофы, хотя бы потому, что разные группы в нем диаметрально противоположным образом представляли себе желательные перспективы развития страны. Установление большевистской диктатуры стало политической и личной трагедией для подавляющего большинства думцев - кадетов и умеренных, трудовиков и социал-демократов и практически поголовно - для членов Государственного Совета - правых, центристов, левых.
Но потом первому русскому парламенту не повезло второй раз - в историографии: большая часть того, что о нем написано, выдержано в критических и даже уничижительных тонах. Причины этого очевидны: в советской историографии безраздельно господствовало то идейное течение, которое парламентаризм осуждало в принципе и было мало разборчиво в выборе средств полемики со своими оппонентами; за рубежом задавали тон свидетели и участники событий 1906-1917 годов, для которых первичной была полемика с политическими противниками, а не учет позитива, накопленного совместно с коллегами по Думе из других фракций.
Государственного Совета историографическое шельмование коснулось, так сказать, в квадрате. Он как бы полурастворился в тени Государственной Думы. В советской историографии он если поминался, то, как правило, исключительно в контексте таких понятий как “орган феодальной реакции”, послушный инструмент царизма и т.п. В зарубежной русской литературе, где тон десятилетиями задавали думские деятели, его тоже не жаловали, видя в нем досадный ограничитель политического творчества. Это положение дел (по крайней мере до сих пор) мало изменилось и в ходе революции в российской историографии, развернувшейся в последние десятилетия. В современных популярных изданиях он либо не упоминается вовсе, либо упоминается мельком. В специальных работах, посвященных Государственному Совету, даже самое появление этого органа в новом качестве - как верхней палаты молодого российского парламента - по сей день часто оценивается как злокозненный маневр царизма, направленный на полное уничижение и без того призрачных начал народоправства, провозглашенных манифестом 17 октября 1905 года, а его деятельность как однозначно вредная для России “Реформированный Государственный Совет, задуманный как средство против Государственной Думы, таковым оставался до конца и сыграл весьма важную роль в провале попыток мирно трансформировать самодержавие в буржуазную монархию”, - пишет например один из самых серьезных современных исследователей реформированного ГосСовета А.П.Бородин.
Страницы: 1, 2, 3, 4
