В отличие от западных правительств, возглавляемых самостоятельными председателями (премьерами) и представлявших объединение, кабинет министров, российский Комитет министров не был ни таким правительством, ни главой исполнительной вертикали управления, хотя вопросы эти поднимались не раз в «негласном комитете», других инстанциях. Предлагалось изучить опыт английского объединенного кабинета (министерства) его королевского величества, где имелись глава министерства и главы восьми отраслевых отделений. Александр I и Николай I боялись утратить часть своих верховных функций, возникновения относительно самостоятельного главы центрального исполнительного управления. Был использован опыт административной системы наполеоновской Франции, где министры не объединялись в один совет (правительство, правительственный кабинет), подчинялись непосредственно императору Бонапарту, являлись членами Сената с совещательным голосом. Подобный опыт импонировал Александру I и Николаю I в их стремлении удерживать во всех случаях бразды правления в своих руках. Сохранилось неотъемлемое право царей самолично управлять государством. Они сами назначали, увольняли, контролировали министров, направляли и объединяли их действия, принимали их всеподданнейшие индивидуальные доклады, осуществляли через Комитет министров верховный надзор за государственным аппаратом.

«Министерская система управления, во-первых, подчеркнула преемственность реформы Александра I по отношению к преобразованиям Петра I. Во-вторых, учреждение министерств было вызвано необходимостью приведения всех частей государственного управления в стройную систему. В-третьих, министерства должны были помочь утвердить общее социально-экономическое благосостояние империи. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять только восемь министерств, которые при разделении государственных дел ведали определенной сферой, а все министерства обеспечивали единство управления» Васильев А.В. Законодательство и правовая система дореволюционной России. - 125 С..

«Генезис центрального отраслевого управления через путных бояр--приказы-коллегии увенчался министерствами. Министерской системе присущи такие черты, как: а) четкое функциональное разделение сфер управления; б) конкретность предметов, параметров отраслевого управления; в) единоначалие; г) персональная ответственность, исполнительность; д) линейная вертикаль исполнения, строгая ведомственная подчиненность. Видимо, поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления, утвердилась в России на длительное время вплоть до XXI века, когда министерства функционируют на уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов Федерации» Миронов Б.Н. Социальная история России. - С.152..

Постепенно реформаторские намерения Александра I сменились консервативным курсом. Огромное впечатление произвели на императора волнения в военных поселениях, Семеновском полку и европейские революции 20-х гг., которые окончательно убедили его в несвоевременности каких-либо преобразований.

При Александре I сохранился статус губернатора как представителя власти, управляющего губернией от имени императора, хозяина губернии. Но Александр I уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом.

«Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» (16 августа 1802г.) предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е. не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждениями, которые должны поступать «по точной силе и словам закона». Губернским прокурорам надлежало «непрестанно наблюдать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, что они «никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы», по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадлежит». Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената -- контролировать его исполнение» История государственного управления России / В.Г. Игнатов. - Ростов-на Дону, 2003. - С. 214..

Большая часть губернаторов занимала свой пост не более 3-5 лет. «Положение губернатора было в какой-то мере двойственным: он назначался непосредственно императором и представлял ежегодные отчеты на высочайшее имя, с другой стороны - являлся чиновником МВД, и находился в фактическом подчинении у министра» Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. С. - 144.. Губернатор обладал не только административными функциями, но и наблюдал за деятельность судебных органов.

Губернское правление, было также непосредственно подчинено правительствующему Сенату, куда представляло дела на благоусмотрение, «встретив мнение и недоразумение в смысле законов». Губернаторство охватывало и ведомственные учреждения, созданные на местах министерствами.

Губернаторы выполняли функции с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее присутствие, превратившееся к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных отделения: 1) по обнародованию законов, наблюдению за исполнением распоряжений губернатора и правления; 2) по управлению полицией; 3) по связи администрации с судами; 4) по связи с финансово-хозяйственными органами различных ведомств.

«Созданы новые коллегиальные аппараты под председательством губернатора в виде отраслевых присутствий, комиссий, комитетов, куда входили ответственные должностные лица, губернский предводитель дворянства, прокурор. С их помощью осуществлялись хозяйственно-административные ведомственных учреждений, решались социальные проблемы. Действовали рекрутские присутствия (с 1831 г. -- комитеты), различные комиссии и комитеты: народного продовольствия, строительные, дорожные, статистические, земских и городских повинностей, общественного здравия, холерные, оспенные, попечительные о тюрьмах, раскольниках (с 1838 г.), врачебно-полицейские и др» История государственного управления России. - С. 215..

Уездное управление представлено по-прежнему нижними земскими судами во главе с капитан-исправниками, в составе заседателей от дворян, государственных крестьян. Уездные казначейства, создаваемые еще с конца XVIIШ в. являлись ведомственными органами Министерства финансов и подчинялись губернской казенной палате, они ведали приемом, хранением денежных сборов, доходов и выдачей денежных сумм. Кроме того, они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные, продавали все виды гербовой бумаги и др.

В 1837 г. уезды разделены на полицейские станы. Назначаемый губернатором становой пристав осуществлял полицейские функции, опираясь на вотчинную полицию и избранных крестьянскими сходами сотских и десятских.

Государственное управление вошедшими в состав Российской империи новыми территориями, другими окраинами, учитывало специфическое административно-территориальное деление, создавались наместничества, генерал-губернаторства, губернии, края, области, округа, магалы и др. В 1809 г. Александр I утвердил конституцию Финляндии, по которой законодательная власть принадлежала сословному сейму, а исполнительная - Правительствующему сенату, вся административная власть с 1816 года фактически находилась в руках генерал-губернатора. В 1815 г. Польше была дарована Конституционная хартия. Польша имела свой выборный орган - законосовещательный сейм. Административная власть находилась в руках наместника царя, при нем в качестве совещательного органа действовали Государственный совет, а также состоявший из министров-поляков Административный совет. Управление присоединяемыми землями Кавказа, постепенно в течение всей первой половины XIX в. складывалось в различных формах в основном по общероссийскому образцу.

Государственное управление городом сохранило свои прежние особенности и структуры: учреждения, должностные места, выборные магистраты, ратуши. К середине XIX в. из 700 городов империи (без Польши и Финляндии) 62 имели статус губернских, 498 -- уездных. Почти 80% российских городов являлись административными центрами, имели административные функции. Через административные структуры государство присутствовало в жизни городов, регулировало непосредственно, прямо и косвенно через финансовую, налоговую, торговую, промышленную, сословную политику все основные сферы городской жизни.

«Сформировалась четко устроенная система полицейских органов, должностей, решавших различные, в том числе административные, вопросы местного управления, суда: городские управы благочиния с обер-полицмейстерами, приставами, ратманами, полицмейстерами, частными приставами (деление городов на части), полицейскими, будочниками, городскими, уездными городничими, капитан-исправниками, становыми приставами, земскими судами в уездных городах» История государственного управления России / В.Г. Игнатов. - С. 214..

Градоначальство как административно-территориальная единица стало создаваться с 1802 г. и включало город с прилегающей территорией, выделенный из губернии. «Как институт управления градоначальство учреждалось на основе частных законодательных актов, функционировало по «особым учреждениям», входило в систему МВД, подчинялось ему непосредственно. Градоначальник был приравнен к губернатору по статусу и правам, имел высокий военный чин. Он заведовал городским управлением, благоустройством, возглавлял полицию, контролировал торговлю и судоходство, осуществлял надзор за состоянием крепостных, портовых, публичных зданий и сооружений, присутственных мест, за содержанием карантинов, почтой, наблюдал за деятельностью иностранных консулов, выдавал заграничные паспорта, разрешения на открытие частных типографий и литографий, председательствовал в статистическом комитете и особом по городским делам присутствии. Градоначальство централизовало управление городами, влияло на общественное городское управление, было распространено в последующее время на столицы и другие города» Там же. - С. 221..

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6