Правительственные, притеснения порождали оппозиционные настроения в земских собраниях, которые постепенно оформились в одно из ведущих направлений общественной мысли - земский либерализм, давший начало многим российским политическим партиям.
Земства добились немалых успехов в организации народного просвещения, профессионального образования, народной медицины, в обеспечении народного продовольствия, в деле страхования от пожаров, агрономии, ветеринарии, статистике. Они способствовали развитию местных кустарных промыслов, кооперации, кредитных товариществ для крестьян.
Медицина и образование были важнейшими функциями земских учреждений. Сотни молодых образованных людей поступили на земскую службу. В общей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Труд земских служащих оплачивался довольно высоко. Большая часть из них имела солидное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым дорожила и старалась подтверждать своей повседневной деятельностью. Достаточно сказать, что А.П.Чехов стяжал себе славу не только великого русского писателя, но и «земского доктора».
Земские врачи победили ряд опаснейших эпидемических заболеваний, что сказалось на уровне смертности: в 1867 г. в России умирало 37 человек из 1000, в 1887 - 34, в 1897 - 28. Расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Медицина проникла в крестьянскую среду.
Земства открыли в России 28 тысяч школ, где обучалось около 2 млн. детей. В Московском уезде первую школу земцы Открыли в 1872 г., а в 1913 их уже было 206. Ковешников Е. M. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- M.: Издательство НОРМА, 2001.- С. 96.
Хорошие результаты давала и земская статистика, возникшая в силу практической необходимости Земские учреждения имели право для покрытия расходов взимать специальный налог с имущества (земель, лесов, доходных домов, фабрик, заводов). Когда земства занялись раскладкой налога, каких-либо сведений о стоимости и доходности имуществ не существовало. Поэтому была разработана специальная система, которая занялась сбором этих данных. К концу 90-х гг. земских статистов были тысячи. Статистические сведения использовались не только для определения земского сбора, но и в научных исследованиях..
В 60-е гг. XIX столетия местное самоуправление в России распространилось на территориях губерний и уездов, расположенных в европейской части страны. Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет низовых административно-территориальных единиц - волостей.
Высокая эффективность работы земств позволяла им противостоять государственной машине бюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофессиональных и компетентных работников.
Таким образом, в конце XIX-начале XX столетия в России действовала, развитая система самоуправления.
Органами губернского земства были губернское земское собрание и губернская земская управа, срок полномочий которых был три года.
Губернское земское собрание состояло из 29 до 62 гласных, которые избирались уездными земскими собраниями, председателем был губернский предводитель дворянства, царь мог назначить председателем другое лицо. В состав губернского земского собрания входили также по должности уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и другие.
Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов, избранных губернским земским собранием из числа гласных. Число членов с разрешения Министра внутренних дел могло быть увеличено до шести. Избранными могли быть не только гласные губернского земского собрания, но и другие лица, имеющие право участвовать в земских избирательных собраниях.
Органами уездного земства были земское собрание и земская управа, срок полномочий которых был три года.
Уездное земское собрание состояло из земских гласных и членов по должности - председатель управления государственным имуществом, городской голова уездного города и др. Председательствовал на собрании уездный предводитель дворянства.
Уездная земская управа являлась исполнительным органом, избиралась на уездном земском собрании. Члены управы утверждались губернатором, а председатель управы - Министром внутренних дел.
Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа, срок полномочий которых был четыре года.
В состав городской думы входили гласные, а также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства.
Правом участвовать в выборах в городские думы пользовались лишь плательщики городских налогов. Все участвовавшие в выборах разделялись на три избирательных собрания: в состав первого включались наиболее крупные налогоплательщики, вносившие в общей сложности 1/3 всех городских налогов; во втором собрании участвовали менее крупные налогоплательщики, вносившие вторую треть налогов; в третьем собрании все остальные мелкие налогоплательщики, вносившие оставшуюся треть общей суммы налогов. Такая система выборов давала преимущества в городских думах крупной буржуазии и крупному дворянству, владевшему городскими домами-усадьбами. Учитывая, что как в земских, так и в городских учреждениях ведущая роль предназначалась дворянству, органы местного самоуправления не создавались в тех местностях, где дворянства не было, как, например, в Сибири, или же оно было нерусским по национальности (Польша, Литва, Правобережная Украина, западные районы Белоруссии, Кавказ). Да и в русских губерниях создание земских учреждений растянулось на многие десятилетия и было завершено лишь после революции 1905-1907 гг.
Городская управа являлась исполнительным органом городского самоуправления, в ее состав входило от двух до шести членов. Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы, избирался городской думой.
Надзор за земским и городским самоуправлением осуществляла правительственная администрация. Члены управы утверждались губернатором. Председатель губернской земской управы и городские головы губернских и областных городов утверждались по представлению губернатора Министром внутренних дел.
Административный надзор за органами самоуправления осуществлялся губернским по земельным и городским делам присутствием. Председательствовал в нем губернатор, в его состав входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, один гласный от губернского земского собрания.
В волостях и отдельных сельских поселениях создавались органы крестьянского самоуправления. Волость возникла в XI в. как административно-территориальная единица в результате развития сельских общин.
Органами волостного управления были: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские, десятские и другие должностные лица.
Волостной сход состоял из крестьян, которые избирались от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. На волостном сходе избирались должностные лица волости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную думу, решались хозяйственные и общие вопросы.
Волостное правление состояло из волостного старшины, сельских старост, являлось совещательным органом при волостном старшине.
Волостной старшина являлся как бы исполнительным органом, который исполнял решения волостного схода, требования земских начальников, судебных следователей, местной полиции.
Органами сельского общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходе избирались должностные лица - сельские староста, сборщик податей, сельский писарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались другие хозяйственные вопросы.
Органами надзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники, учрежденные Положением от 12 июля 1889 г. Они обладали административными и судебными функциями. Земские начальники назначались по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства Министром внутренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянского самоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностных лиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались под председательством предводителя дворянства. Юшков С.В. История государства и права России (IX-XIX вв.)/ Серия «Учебники, учебные пособия».- Ростов н/Д: «Феникс», 2003.- С. 336.
Новые шаги по реформированию местного самоуправления были предприняты Временным правительством. 25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, главная суть которого была направлена на введение земского самоуправления на волостном уровне.
После победы Октябрьской революции были образованы новые органы власти - Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Хотя в первые месяцы после революции, с 16 декабря 1917 г. по 20 марта 1918 г., в структуре Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системе государственной власти. Система местных органов государственной власти включала в себя областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и их исполнительные комитеты.
В начале 60-х годов правительство относилось еще довольно благосклонно к деятельности земских собраний, не смотря на столкновения и шероховатости, которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией - с другой. Органы местного самоуправления строили и содержали дороги местного значения, организовывали медицинскую помощь населению, содержали народные школы, занимались благоустройством городов и населенных пунктов и т.д. Однако деятельность его в этом отношении сдерживалась скудностью доходной части местного бюджета, который составлялся из особых земских сборов, своей тяжестью ложившихся опять-таки на податные сословия. Попытки некоторых земств обложить более высокими налогами промышленников и торговцев были пресечены правительством. Оно не только не оказывало помощи местному самоуправлению, но развернуло против него самое настоящее наступление, Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие симптомы, особенно после покушения Каракозова на царя в апреле 1866 г.
В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. Циркуляром от 17 мая 1866г. разъяснялось, что земства не имеют права “облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны». Циркуляры подготовили почву для появления закона 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего, по мнению А.А.Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний СМ.: Головачев А.А. Десять лет реформ.- СПб., 1872.. Выработка закона 21 ноября совершалась в полной тайне и в печати не было об этом никаких известий; издание закона совпало с проведением очередных губернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым законом, лишившим земства притока значительных средств.
4 мая 1867 г. Сенат объявил сношения земских учреждений различных губерний незаконными. Эта мера объяснялась опасениями правительства, как бы депутаты местных органов самоуправления не договорились о создании явочным порядком всероссийского парламента.
13 июня того же года был издан закон о запрещении земским учреждениям без особого разрешения губернатора даже печатать свои постановления и отчеты, История Государства и права России: Учебник для вузов / Под ред. С.А. Чибиряева - 2001 - С. 204. еще более стеснивший земскую деятельность, т.к. земские доклады, журналы и т.д. должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июня значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора - для земских изданий была также установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.
12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ (с 1990 г.). Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание. Состав губернских гласных в 1897 г. например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8% Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа.- Петроград, 1918.- С. 14..
Но, увеличив количество гласных дворян, новое Положение вместе с тем уменьшило общее число гласных более чем на 30 %: от каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух губернских гласных.
Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы. Ст. 87 предоставила губернатору право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усматривал, что данное постановление “не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения» (принцип целесообразности).
Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., необходимо отметить:
а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз);
б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления;
в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции.
К ограничительным же мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.
Перед правительством встала сложная задача создать учреждения, которые взяли бы на себя заботу о бытовом и культурном уровне нового и самого многочисленного сословия свободных сельских обывателей. Это цели и отвечала земские учреждения, созданные в 1864 году.
Разработка законодательства о земских учреждениях велась под руководством Н.А.Милютина, положившего в основание реформы принципы бессословности, выборности и независимости будущих крестьянских учреждений от центральной и губернской власти в решении местных вопросов с 1859 года. Но после отставки Милютина в 1861 году всю подготовительную работу проводил более консервативный П.А. Валуев. Земская реформа 1864 года создала систему местного самоуправления в 34 из 50 губерний Европейской России. Реформа предполагала разделить население уезда на 3 курии (группы) согласно их имущественному положению, и каждая курия выбирала одинаковое количество гласных (депутатов) в уездное земское собрание (распорядительный орган), которое выбирало земскую управу (исполнительный орган). На заседаниях уездных собраний избирались из числа гласных губернские земские собрания. Губернское земское собрание, где председательствовал губернский предводитель дворянства, избирало губернскую земскую управу из председателя, утверждавшегося министром внутренних дел, и шести членов.
В компетенцию земств входило развитие местного здравоохранения, образования, инфраструктуры, забота об экологии, общественном призрении и страховании, местной промышленности и тюрьмах. Средства предоставлялись государством, но их не хватало, поэтому земства собирали средства с богатых землевладельцев данного района.
Итак, земства, где пришлось работать над решением местных проблем вчерашним крепостным вместе с их вчерашними хозяевами, с одной стороны, обладали определенной долей независимости, самостоятельности, но с другой, находились под неусыпным контролем государства.
Конкретно-исторический материал, оставленный земствами, позволяет сделать определенные выводы. Наряду с положительными чертами этой системе самоуправления были присущи и недостатки. Земские учреждения действовали в усеченном виде, только в уездах и губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства не были «увенчаны» высшим органом, который хоть в какой-то степени объединял бы и координировал их деятельность; ограниченность земств проявлялась в системе выборов. Положение 1864 г. узаконило такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным земледельцам и состоятельным гражданам; земства находились под жестким государственным контролем, и многие вопросы не могли решать без согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти. Земства внесли большой вклад в продвижение страны по пути капиталистического развития, способствовали утверждению в обществе отношений нового типа. Созданные для выполнения земских повинностей и тем самым обреченные тратить львиную долю своего бюджета на обязательные статьи расходов, зачастую лишь косвенно связанные с реальными нуждами региона, они находили средства для подъема культуры, улучшения быта местного населения. Земства пытались осуществлять экономические мероприятия, направленные на повышение продуктивности сельского хозяйства, развитие крестьянских промыслов и предпринимательства, на борьбу с, последствиями неурожаев и стихийных бедствий. Существенным результатом деятельности земских учреждений было приобщение части населения к участию в местном самоуправлении, перенесение центра тяжести в решении вопросов хозяйственного и культурного развития из столиц в провинцию. См.: Постовой В.П. Местное самоуправление: история, теория, практика.- 2001.- С. 7-8.
Таким образом, тесная взаимосвязь государства и самоуправления реально прослеживается на всех этапах их исторического развития.
1. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа.- Петроград, 1918.- Переизд.
2. Головачев А.А. Десять лет реформ.- СПб., 1872.- Переизд.
3. История Государства и права России: Учебник для вузов / Под ред. С.А. Чибиряева. - М., 2001.
4. Ковешников Е. M. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.- M.: Издательство НОРМА, 2001.
5. Постовой В.П. Местное самоуправление: история, теория, практика.- 2001.
6. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее государственное право.- СПб, 1998.- Ч. 1.
7. Юшков С.В. История государства и права России (IX-XIX вв.)/ Серия «Учебники, учебные пособия».- Ростов н/Д: «Феникс», 2003.
Страницы: 1, 2, 3
