ворческого института. Нынешние главы исполнительной власти счи тают, что им на много труднее, чем их предшественникам в Белом доме, влиять на Конгресс. Сейчас конгрессмены более независимы. С ослаблением строгих правил старшинства, которыми оперировали сильные партии, координация законодательного процесса стала бо лее затруднительной для партийных лидеров палат. Хотя в 70-х годах Конгресс выработал новые способы для
ограничения власти Президента, игрища между исполнительной и законодательной ветвями отнюдь не заканчиваются нулевым ре зультатом. Если одна ветвь добивается какой-то власти, другая не обязательно ее теряет. Повышение роли федерального провительст ва со времен второй мировой войны предоставила обеим ветвям новые широкие полномочия. Происходящие события и проблемы госу дарственной политики дают возможность как Президенту, так и Конгрессу обретать полномочия в процессе выработки своей пози ции. Война с наркобизнесом, экологические проблемы, экономичес кий и кредитный кризисы, продолжающийся рост бюджетного дефици та породили новые полномочия для обеих ветвей власти. В отличие от других законодательных учреждений, которые
главным образом реагируют и обычно одобряют предложения испол нителей, сам он, по мнению некоторых ученых, является источником важнейших политических инициатив. В отличие от других законот ворческих органов, которым Конституция запрещает издавать зако ны, относящиеся к сфере прерогатив исполнительной ветви, или чьи решения могут быть приостановлены президентским вето и голоса ми избирателей, американский Конгресс практически пользуется такой же юрисдикцией, как и национальное правительство. Скорее за Конгрессом, нежели за Президентом или избирателями, остается последнее слово по проблемам государственной политики. Хотя Конгресс уделяет серьезное и часто приоритетное влияние пред ложениям Президента и исполнительных ведомств, он заявляет Пре зиденту "нет" столь же часто , как и "да". Но даже когда он под держивает инициативы исполнительной власти, ее предложения - 8
редко проходят через законодательный процесс, не будучи под вергнуты значительным изменениям. Конгресс имеет обслуживающий персонал, не сравнимый ни по
качеству, ни по количеству с другими законодательными учрежде ниями стран мира. Кроме того, у него есть система узкоспециали зированных комитетов, обладающих полной автономией. Члены Конг ресса хорошо образованны, и большинство из них имеют политический опыт , полученный на разных уровнях управления. Бу дучи однажды избранными, они проявляют тенденцию оставаться в занимаемых ими креслах Конгресса. Оклады у них относительно вы сокие, дополнительные привилегии значительны, а пенсионное обес печение по-настоящему великолепно. Институциональная власть Конгресса дополняется полномочиями, которыми законодатели поль зуются индивидуально. Выполняя задания комитетов, члены Конгрес са приобретают политический опыт, а вместе с ним способности определять государственную политику в сфере полномочий соот ветствующих комитетов. Но влияние отдельных законодателей на политику не ограничивается отныне сферой деятельности в каком то одном из комитетов. Уже в течение некоторого времени фор мальные и неформальные правила Сената поддерживают индивидуаль ную инициативу, а поэтому сенаторы могут участвовать в принятии решений по широкому спектру политических проблем. Что касается Палаты представителей, то ее работу характеризуют "эгалитарные нормы, которые допускают и поощряют широкое участие любого чле на в выработке окончательных решений. " Независимая политическая база законодателей во многих от
ношениях является источником автономных решений, которые прини мает Конгресс и его члены. В США общенациональные партийные организации намного слабее, чем во многих других государствах. Это означает, что члены Палаты представителей и сенаторы изби раются в своих округах главным образом собственным достоинс твом и усилиям. Данное обстоятельство имеет два важных следс твия. Первое: у законодателей вырабатывается сильная личная - 9
привязанность к своим избирательным округам и заинтересованным группам, финансировавшим их выборную кампанию. Второе: заняв кресло в Конгрессе, его члены обретают большую автономность от своих партийных лидеров. Чтобы сохранить занимаемое положе ние, члены Конгресса внимательно следят за насущными нуждами своих избирателей и групп, которые поддерживают их усилия по переизбранию, и поступают они подобным образом даже тогда, когда это может противоречить желаниям Президента или партийных ли деров. Законотворческая сила Конгресса, его децентрализованный
процесс принятия политических решений, а также его сопротивляе мость отдельных членов давлению партийных лидеров и руководс тву исполнительной ветви, безусловно, ведут к политическим конф ликтам и тупикам в отношениях между Призидентом и Конгрессом. Но эти же свойства законодательной ветви могут так же заставить этот механизм взаимоотношений "вертеться" луч ше, чем ожидается при Президентской системе управления. Отсутс твие партийной дисциплины и прочная привязанность конгрессменов к избирателям действительно приводят к частым тупиковым ситуациям, но эти же факторы заставляют законодателей считаться с влиянием Президента. В президентских системах с сильными политическими партия
ми, ориентированными на общенациональные проблемы, контроль лю бой из партий, не являющейся сторонником Президента, всегда заво дил бы в тупик, ибо Президенту было бы чрезвычайно трудно собрать большинство голосов в поддержку инициатив исполнитель ной ветви власти. В рамках американской политической системы Президент может склонить оппозиционных законодателей на свою сторону с помощью идеологических соображений или благосклон ностьи, которые они могут обратить на пользу своих избирателей. Например, Президент Рейган никогда не располагал партийным большинством в Палате представителей, но в первые два года сво ей администрации ему удавалось убеждать многочисленных демок - 10
ратов в Конгрессе голосовать в его пользу. Сильная и более дис циплинированная партийная система не допустила бы образования подобной двухпартийной коалиции. Система комитетов Конгресса нередко срывала усилия
Президентов в осуществлении планов широких мероприятий, но в не меньшей степени содействовала стабильности президентской системы. Во-первых, разделение обязанностей в комитетах поз воляет им справляться с чрезвычайно возросшей нагруз
кой, вызваной разросшимся масштабом деятельности федеральных властей в ХХ в. Хотя система комитетов действительно делает законотворческий процесс медленным и скучным, без нее разра ботка политических решений вообще бы застопорилась. В неста бильных политических системах комитеты обычно получают нез
начительную поддержку со стороны персонала и располагают не большой автономией, но имеют весьма широкие и аморфно очер ченые сферы полномочий. Во-вторых, комитетам присуща тесная связь с руководс
твом федеральных ведомств, на которые распространяется их юрисдикция. Эти "небольшие квазиправительства", мешая Прези дентам руководить своей бюрократией, делают связи между чи новничеством и законодателями более прочными, нежели в боль
шинстве других политических систем. Если в странах "третьего мира" гражданская бюрократия обычно прочно привя зана к Президенту и военным, что создает опасность для пар ламентских институтов, то в США постоянное чиновничество за
частую куда ближе к законодателям комитетов, которые утверждают и субсидируют федеральные программы, чем к Прези денту и членам кабинета, способным проявить неприязнь к делам учреждения. По этим и другим причинам Президен
ты, склонные к проведению изменений, потенциально чреватых дестабилизацией, часто терпят поражение от сил коалиции Конгресса и чиновничества, объединившихся ради защиты теку щей политики; конечно, подобная коалиция едва ли возможна в - 11 большинстве других политических систем. Обширная система комитетов позволила Конгрессу прив
лечь и удержать на службе профессионально подготовленных людей. Усовершенствованное разделение труда в комитетах дает возможность талантливым политикам усиливать свое влияние и оставлять след в государственной политике. Децентрализация полномочий в комитетах -еще один источник сопротивляемости Конгресса радикальным изменениям в политики. Главенствущее положение в комитетах и подкомитетах занимают, как правило, члены Палаты представителей и сотрудники служб, лично заин тересованные в проводимой государственной политике. Это оз начает, что изменения в политике будут чрезвычайно дифферен
цированными и поэтому далеки от дестабилизации. Более того децентрализованный характер принятия решений Конгрессом обуславливает длительную процедуру прохождения большинства политических инициатив и необходимость поддержки со стороны широкой коалиции законодателей. Все это практически исключа ет возможность чрезмерных или радикальных действий в Конг рессе и гарантируют, что результатом законотворческого про
цесса окажется компромиссное предложения призывающее в лучшем случае к умеренным изменениям в политике. Медлительность и осмотрительность законотворческого процесса в Конгрессе таким же образом воздействуют на изме
нения, которые могут предлагаться Президентами. Плебисцитный характер современного американского президенства вынуждает кандидатов в Президенты обещать во время своих избиратель
ных кампаний больше, чем они в состоянии выполнить, а это вы зывает чрезмерные надежды у общественности. Как следс
твие, вновь избранные Президенты могут занять свой пост, обещая "море изменений " в государственной полити
ке; вскоре, однако, они сталкиваются в Конгрессе с весьма консервативным процессом принятия политических решений, кото рый всегда замедляет темпы намечаемых перемен; кроме того, - 12
более радикальные предложения и инициативы Президентов обычно модифицируются, если вообще не отвергаются. На протяжении более 200 лет Конгресс США находился в центре системы принятия политических решений. Он был вовле
чен в процесс выработки политики глубже, чем какой-либо дру гой законодательный институт в мире. Причина этого не какие то особенные достоинства в его устройстве или деяниях. Замы сел Мэдисона о децентрализации политической власти между
различными ветвями управления страной создал условия при которых ни исполнительная, ни законодательная ветви власти не были способны на национальном уровне навязывать свою во лю друг другу. В других странах возникли политические пар тийные организации, которые в аналогичной институционной си
туации перебрасывают мосты между исполнительной и законадательной ветвями. А в США эта функция оказалась не возможной из-за слабой и децентрализованной партийной сис темы, корни которой-во фрагментации политической власти на вязанной федеральной системой. Этот конституционный план "разделенных институтов, деля щих власть", является главным источником прерогатив Конгрес
са в выработке политике. За исключением коротких периодов необычного возвышения президентской власти, Конгресс США заставлял Президентов иметь дело с законодателями. Конгресс всегда имеет возможность навязать свое мнение, ему часто удавалось одержать верх в конфронтации с Президентом. Эти победы чаще всего означают, что Конгресс заставлял Президен
та отказаться от осуществления его политических планов; реже случалось, что Конгресс предлагал альтернативную госу
дарственную политику, и уж совсем редко он выдвигал лучшие политические альтернативы. Хотя Конституция предоставляет Конгрессу "власть ко
шелька", она не предписывает какая бюджетная система будет использоваться. Следовательно, эту систему Конгресс разраба - 13 тывает сам, а Президент опирается на свои собственные прави
ла, уставы и законодательные традиции. За прошедшие 200 лет Конгресс делегировал Президенту значительные бюджетные пол
номочия, но одновременно он пытался контролировать его власть в отношение расходов. Чтобы вновь отобрать у Президента некоторые из его
бюджетных полномочий и улучшить методы принятия решений о расходах и доходах, Конгресс в 1974 году одобрил закон о контроле за бюджетом и его замораживанием. Закон обязывает Конгресс каждый год принимать две резолюции устанавливая уровни доходов и расходов и определяя дефицит. В конце 1985 года в ответ на широкое замешательство из за бюджетного дефицита Конгресс одобрил закон о сбаланси рованном бюджете и контроле за незапланированным бюдже
том. Но из-за неудачи в достижении предела годового дефицита и, таким образом, введении в действие автоматического меха
низма сокращения бюджета Конгресс эффективно ограничил собственные полномочия. До 1974 года Конгресс рассмотрел подготовленный Прези дентом ежегодный бюджет в децентрализованной манере по каж
дой его части. Утверждения федеральных органов и программ рассматривалось по отдельности соответствующими комитетами Конгресса. Выделение фондов для этих органов и программ так же расматривалось в соответствующих комитетах Сената и Па латы представителей после изучения в подкомитетах. Политикой доходов занимались комитет по ассигнованиям
Палаты представителей и финансовый комитет Сената. Конгресс никогда не определял взаимосвяэь между всеми расходами и всеми доходами или экономические последствия разрозненных бюджетных решений. Военная сфера: Конституция однозначно устанавливает гражданский конт - 14 роль над вооруженными силами; вооруженные силы должны формироваться Конгрессом, попу лярной ветвью власти правительства; за исключением военного времени, размеры армии должны быть ограниченны; Конгрессу принадлежит ведущая роль при выборе момента и определении необходимости вступления Америки в войну. Сегодня ситуация значительно изменилась. Теперь Конг ресс должен доказывать, почему Президенты не должны предпри
нимать военные действия за рубежом. После того, как Конгрес предоставил войска, согласился со существованием баз на за
морских территориях, выделил ассигнования на вооружение и одобрил союзные структуры, необходимые для осуществления военной политики за пределами США, у себя дома он сохранил за собой только право реагировать на ход событий. Конгресс имеет право определять, в течение какого срока федеральные служащие могут занимать ту или иную долж ность. Путем принятия соответствующих положений он устанав
ливает пределы длительности пребывания на каком-либо посту. В 1820 году Конгресс провел законодательство, которое огра ничивает срок службы большинства федеральных служащих че тырьмя годами. Любая из двух палат Конгресса может одобрить простую резолюцию, или обе палаты могут одобрить совместную резолю
цию предлагая Президенту уволить определенного служащего исполнительной ветви власти. В отличие от совместной резолю
ции по УДТ эти резолюции чисто консультативны, они не имеют юридической силы. Тем не менее они создают обстановку, кото
рая предвещает увольнение или отставку. С другой стороны Конгресс часто вмешивается, чтобы отстоять срок службы и его непрерывность для федеральных служащих. Поскольку Сенат рас
полагает правом давать советы лицам, назначенным Президентом - 15 на те или иные должности в федеральном правительстве, и пра
вом утверждать такие назначения, он пытается диктовать свои условия и в некоторых других вопросах, связанных с кадровыми перемещениями, включая увольнение или временное отстранение от работы. Постоянно проявляя внимание к программам государствен ной службы и вопросам информационного обеспечения федераль ных органов, конгрессмены всегда интересуются случаями вре
менных отстранений и увольнениями федеральных должностных лиц. Федеральные служащие остаются в промежуточной зоне, зат рагиваемой конфликтующими стремлениями Президента и Конг ресса. Кое-что из техники Конгресса по участию в процессе увольнения сегодня не срабатывает: сюда относится возмож ность Сената действовать совместно с Президентом, использо вание "власти кошелька" для отстранения конкретных служа
щих, ликвидация постов, чтобы поставить потом на эти должности других лиц, требования Сената к Президенту вернуть на пересмотр утверждения тех, кто уже утвержден и назна
чен. Но Конгресс все еще может ликвидировать должности путем реорганизации и урезания програм при условии, что это не на рушает положения о недопустимости законопроектов с осужде нием конкретного лица или свобод по первой поправке. Конг
ресс все еще может прибегнуть к неотразимому давлению, используя свое право на расследование, а также пу тем принятия резолюций и действий партийных фракций. К счастью Конгресс сохраняет непреходящий интерес к
защите должностных лиц от угрозы увольнения Президентом или руководителем какого-либо федерального учреждения. Создавая пост Конгресс может установить условия увольнения и потре
бовать защитных процедур. Он может определить статус этого поста как "непартийного" и "независимого", поставив его вне контроля Президента или его помощников. Всегда будет сущест - 16
вовать обстоятельства, требующие активного вмешательства Конгресса в вопросы, связанные с приостановлением служ
бы, увольнением, понижением в должности или перемещением. Де ла, входящие в компентенцию Конгресса в области законода
тельства или надзора за программами, никогда не останутся "монополией или заповедником" Президента.
Страницы: 1, 2
