Дата добавления: март 2006г.
ОТМЕНА КРЕПОСТНОГО ПРАВА
Отмена крепостного права образовала много пустых мест в существовавшей ранее системе местного управления. После 19 февраля 1861 г. около 23 млн. крепостных крестьян оказались на воле. Ранее их делами ведали помещики. Каждый помещик в своем имении был первым и притом почти неограниченным представителем административной власти. В местном уездном и губернском управлении большая часть должностей, самых влиятельных в повседневной жизни замещалась по выбору дворянства и из числа его представителей.
На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший различные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников. Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков, и все дискуссии, связаные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте 1863г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временные правила для них.
Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип формирования новых местных органов. Однако неприемлемым для них было и всеобщее избирательное право. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три курии, в каждой из которых, как отмечала комиссия, “преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий”. Избирательная система должна комбинировать сословное начало с началом имущественного ценза. Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиковот сословий и регулировать их соотношение в земских учреждениях.
Структура земских учреждений была предложена а следующем виде. Как в губернии, так и в уезде органы, заведующие земским хозяйством, были разделены на распорядительные и исполнительные. Первые установились в виде земских собраний, образуемых из гласных, избираемых упомянутыми куриями, причем число гласных, входящих в состав уездного земского собрания. колебалось, в зависимости от размеров уезда, от четырнадцати до ста с лишним. Губернское собрание составлялось из губернских гласных. выбираемых уездными собраниями. Председателями уездных собраний сделаны были уездные предводители дворянства, председателями губернских собраний— губернские предводители. Уездные собрания должны были заведовать земским хозяйством уезда, губернские —теми хозяйственно-распорядительными делами, которые касались целой губернии. Но при этом уездные собрания были признаны вполне независимыми от губернских. Те и другие должны были собираться раз в год для установления общего плана ведения хозяйства, для утверждения сметы доходов и расходов с правом обложения всех входящих в район их деятельности недвижимых имуществ и торгово-промышленных предприятий и, наконец, для выбора исполнительных органов, заведующих постоянным ведением всего дела, и для рассмотрения и утверждения ежегодно представляемых им этими органами отчетов. Этими исполнительными органами должны были быть земские управы— губернские и уездные, — состоящие из председателя и нескольких членов каждая. Гласные должны были выбираться на три года, и на тот же срок земские собрания должны были избирать и управы. Что касается компетенции земских учреждений, то Милютин, председатель комиссии, не пытаясь особенно расширить круг порученных им дел, настаивал лишь на том. чтобы в своей сфере они пользовались полной самостоятельностью и независимостью от местных административных властей, подчиняясь лишь одному Сенату, и что губернаторам при этом было предоставлено лишь право надзора за законностью их действий. Первоначально в заведование земских учреждений предполагалось передать те дела, которые в дореформенные времена велись местным начальством на средства губернского земского сбора, из которых важнейшими были устройство и содержание местных путей сообщения, а также отбытие повинностей подводной и постойной, дела, подведомственные приказам общественного призрения, т. е. больницы и богадельни, и . наконец, продовольственные дела , частично подведомственные губернским и уездным учреждениям, частично—помещикам и окружным управлениям государственных имуществ и удельного ведомства.
Такова была в общих чертах структура и компетенция вновь созданных по положению 1 января 1864 г. всесословных органов местного самоуправления. Они были распространены первоначально лишь на 33 губернии и в этих губерниях открывались постепенно, начиная с 1865 г. К 1 января 1866 г. они были открыты в 19 губерниях, к 1 января 1867 г. —еще в 9 губерниях, а всего в 28; затем, в течение 1867 г. — еще в 2 и после 1 января 1868 г. — еще в 4. Вся область деятельности земств указана во 2-й статье земского положения 1864 г. Сюда относятся прежде всего различные так называемые земские повинности: дорожная, подводная, постойная, т. е. обязанность содержать дороги в исправности, проводить новые дороги в случае надобности, содержать так называемую земскую почтовую гоньбу, т. е. земских почтовых лошадей и станции для внутреннего сообщения в уездах, и затем вводить помещения для чиновников, командируемых на места, и для проходящих войск. К числу земских дел отнесено и продовольственное дело, т. е. забота о народном продовольствии; сюда же отнесено и общественное призрение в широком смысле слова— попечение о калеках, неимущих людях и вообще о лицах, нуждающихся в общественной помощи, а также и содержание соответствующих общественно-филантропических учреждений. Сюда же включено и попечение о развитии торговли, промышленности и в особенности сельского хозяйства на местах, а также страхование имуществ. Сюда же отнесено было и попечение о народном здравии, т. е. санитарно-медицинская часть на местах, и, наконец, попечение о народном образовании в губерниях и уездах, о постройке церквей и содержании мест заключения.
Вот те задачи, которые очерчены 2-й статьей земского положения. Надо сказать, что почти все эти задачи не были созданы вновь, а существовали и раньше и, в принципе, признавались и дореформенным законодательством. Вышеупомянутые земские повинности удовлетворялись и в дореформенное время при помощи различных местных полицейско-бюрократических и сословных учреждений, которые пользовались для этого определенными земскими сборами, а затем имели в своем распоряжении и весьма существенные натуральные повинности, которые население отбывало по назначению губернских и уездных властей для удовлетворения этих нужд. какими же средствами и способами должны были земства удовлетворять все эти нужды и исполнять данные повинности? До реформы земские повинности, по закону 1851 г. , по “Уставу о земских повинностях”, разделены были на государственные и губернские, и соответственно этому и тот земский сбор, который шел на удовлетворение этих повинностей, делился на государственный и губернский земский сбор. К числу первых повинностей, государственных, отнесено было, во-первых, содержание почтовых станций на больших трактах, затем постройка и содержание главных шоссейных дорог, магистральных линий, затем содержание земской полиции, содержание главнейших этапов и та особая воинская повинность, которая называлась рекрутчиной, т. е. содержание помещений для призывавшихся рекрутов и доставка взятых рекрутов в те части, куда они были назначены. К числу вторых, т. е. повинностей, содержимых на губернский земский сбор, было отнесено содержание так называемых губернских дорог, второразрядных и третьего разряда, содержание почтовой гоньбы, квартирная повинность, содержание тех чиновников разных местных казенных учреждений, которые заведовали перепиской по делам о земских повинностях, расходы по полюбовному межеванию, расходы на оспопрививание и, наконец, выписка сенатских ведомостей, где публиковались законы и правительственные распоряжения. Вот те относительно немногочисленные повинности, которые были отнесены на содержание губернского земского сбора Размеры земского сбора в 1814 г... когда впервые была опубликована земская смета и когда сбор этот не был разделен на государственный и губернский, достигали 4 млн. 450 тыс. руб. , а через 50 лет выражались уже в цифре 23 млн. 900 тыс. руб. Из этой последней цифры 19 млн. было отнесено на государственный сбор и только 4 млн. 800 тыс. _ на губернский сбор. При периодическом — раз в три года — определении тех сумм, которые ассигновались на государственные и губернские земские повинности, составлялась особая смета; составлялась она Особым комитетом о земских повинностях, где были и общественные (конечно, сословные) представители, но который функционировал как учреждение чисто бюрократическое. Деятельность его по составлению сметы была конечно, не широка; сметы должны были составляться сообразно строго определенным штатам, никаких новых нужд без нового законодательного определения в них включать было нельзя; затем сметы, составляемые таким образом на местах, утверждались каждый раз на три года законодательным же порядком, а затем уже обращались к исполнению на места. Исполнительными органами по исполнению повинностей являлись частью сословные, частью бюрократические учреждения. Существовал и известного рода общественный контроль, но существовал, в сущности, лишь на бумаге, т. е. допущено было в законе контролирование отчетности со стороны представителей дворянства и городских сословий, но на самом деле этот контроль почти не практиковался и являлся чистой фикцией.
При учреждении земств весь государственный земский сбор был удержан в распоряжении центральных органов правительства, а на него, как мы видели, приходилось больше трех четвертей всего дореформенного земского сбора, и как раз он весь целиком был удержан на те надобности, на которые он расходовался и раньше и которые были изъяты из круга ведомства земских учреждений. Взамен губернского земского сбора в казну, который, конечно, должен был прекратиться там, где были введены земские учреждения, земства получили право самообложения, т. е. право налагать на местное население определенные налога. Данные налоги, делившиеся на губернский и уездный земский сбор, в зависимости от тою, какими учреждениями губернскими или уездными, они налагались, по закону могли быть налагаемы как на землю, так и на торгово-промышленные заведения; кроме того, в руки земств целиком перешли и все те натуральные повинности, которыми пользовались дореформенные учреждения. Вместе с этим переданы были земствам из приказов общественного призрения вместе с состоявшими в их заведовании учреждениями и те капиталы на содержание главным образом больниц, богаделен, рабочих и смирительных домов и всех остальных учреждений, которыми приказы общественного призрения распоряжались. Надо заметить, что, несмотря на то что приказы общественного призрения не имели никаких определенных доходов, взимаемых с населения, все-таки капиталы, бывшие в их распоряжении, и пожертвования, которые они собирали, давали им возможность содержать довольно значительное число установлении, в особенности если судить по тогдашнему дореформенному масштабу. Оказалось, что таких установлении, перешедших к земствам, было 785, причем из числа их главнейшими были больницы, которых было 519 с пятью отделениями и с 17 с лишним тыс. кроватей- Затем было около 1500 кроватей в сумасшедших домах, которых было всего 29. Внутреннее состояние всех этих учреждений было, правда, ужасное. Всех капиталов приказов общественного призрения, переданных "земствам. числилось около 9 млн. рублей; следовательно, на все 33 губернии, где были тогда введены земства, приходилось ежегодно дохода на содержание всех этих учреждений до 400 с небольшим тыс. руб. , т. е. в среднем тысяч по 12—13 на губернию.
Страницы: 1, 2, 3
