Глава 2. Политика Верховного тайного совета.
2.1. Корректировка петровских реформ.
Верховный тайный совет был создан именным указом от 8 фев-раля 1726 г. в составе А.Д. Меншикова, Ф.М. Апраксина, Г.И. Го-ловкина, А.И. Остермана, П.А. Толстого и Д.М. Голицына' . То обстоятельство, что в него вошли президенты Военной, Адми-ралтейской и Иностранной коллегий, означало, что они выводят-ся из подчинения Сената и их руководство оказывается подотчет-ным непосредственно императрице. Таким образом, высшее руко-водство страны четко давало понять, какие именно направления политики оно осознает как приоритетные, и обеспечивало приня-тие по ним
оперативных решений, уничтожая саму возможность паралича исполнительной власти из-за коллизий, вроде той, что имела место в конце 1725 г. Протоколы заседаний совета указы-вают на то, что первоначально в нем обсуждался вопрос о разде-лении на департаменты, т. е. о распределении сфер компетенции между его членами, однако реализована эта идея не была. Меж-ду тем фактически такое разделение в силу должностных обязан-ностей верховников, как президентов коллегий, имело место. Но принятие решений в совете осуществлялось коллегиально, а сле-довательно, коллективной была и ответственность за них.
Первые же решения совета свидетельствуют о том, что их чле-ны отдавали себе ясный отчет, что его создание означает карди-нальную перестройку всей системы органов центрального управле-ния, и стремились по возможности придать его существованию ле-гитимный характер. Не случайно их первое заседание было посвящено решению вопросов о функциях, компетенции и полномочиях совета, о его взаимоотношениях с другими учреждениями. В ре-зультате появилось известное "мнение не в указ", в котором оп-ределялось подчиненное по отношению к совету положение Сена-та, а три важнейшие коллегии фактически уравнивались с ним. по-скольку им предписывалось сообщаться между собой промемориями Каменский А.Б. Российская империя в 18 веке. С. 144.. В течение всего февраля и первой половины марта 1726 г. верховники (вскоре в этой работе к ним присоединился включен-ный в совет по настоянию императрицы герцог Карл Фридрих Голштннский) вновь и вновь возвращались к регламентации дея-тельности нового органа. Плодом их усилий стал именной указ от 7 марта "о должности Сената", неделю спустя указ, переимено-вывавший Сенат из "правительствующего" в "высокий"(14 ию-ня того же года из "правительствующего" в "святейший" был пе-реименован Синод), а 28 марта еще один указ о форме сноше-ний с Сенатом).
В исторической литературе активно обсуждался вопрос о том, имели ли верховники изначально намерения олигархического харак-тера и не означало ли учреждение Верховного тайного совета фак-тически ограничение самодержавия. Мне в данном случае наиболее убедительной представляется точка зрения Анисимова. "По своему месту в системе власти и компетенции, -- пишет он, -- Верховный тайный совет стал высшей правительственной инстанцией в виде уз-кого, подконтрольного самодержцу органа, состоявшего из доверенных лиц. Круг дел его не был ограничен - он являлся и высшей законосовещательной, и высшей судебной, и высшей распорядительной властью". Но совет "не подменял Се-нат", ему "были подведомственны в первую очередь дела, не под-падавшие под существующие законодательные нормы". "Крайне важным, -- замечает Анисимов, -- было и то, что в Совете в уз-ком кругу обсуждались острейшие государственные проблемы, не становясь предметом внимания широкой публики и не нанося тем самым ущерба престижу самодержавной власти"1 .
Что же касается императрицы, то позднее, в указе от 1 янва-ря 1727 г., она вполне четко объяснила: "Мы сей Совет учинили верховным и при боку нашем не для чего инако только, дабы оной в сем тяжком бремени правительства во всех государственных де-лах верными своими советами и беспристрастными объявлениями мнений своих Нам вспоможение и облегчение учинил"11 Там же. с. 150. Анисимов вполне убедительно показывает, что целым рядом распоряже-ний, обозначивших круг вопросов, которые должны были докла-дываться ей лично, минуя совет, Екатерина обеспечила свою от него независимость. На это же указывают и многие другие при-меры, как, например, история включения в состав совета герцога Голштинского, редактирование императрицей некоторых решений совета и пр. Но как следует трактовать учреждение Верховного тайного совета (а его появление, несомненно, было важным пре-образованием в сфере управления) с точки зрения истории реформ в России XVIII столетия?
Как будет видно из нижеследующего обзора деятельности со-вета, его создание действительно способствовало повышению уровня эффективности управления и по существу означало совер-шенствование системы органов власти, созданной Петром I. При-стальное же внимание верховников с первых дней существования совета к регламентации его деятельности указывает на то, что они действовали строго в рамках заданных Петром бюрократических правил и, пусть бессознательно, стремились не к разрушению, а именно к дополнению его системы. Стоит отметить и то, что со-вет был создан как коллегиальный орган, действовавший в соот-ветствии с Генеральным регламентом. Иначе говоря, само созда-ние совета, на мой взгляд, означало продолжение петровской ре-формы. Рассмотрим теперь конкретную деятельность Верховного тайного совета в важнейших вопросах внутренней политики.
Уже указом от 17 февраля была осуществлена первая мера, на-правленная на упорядочение сбора провианта для армии: генерал-провиантмейстер был подчинен Военной коллегии с правом доно-сить в Верховный тайный совет о неправильных действиях коллегии. 28 февраля Сенат распорядился закупать у населения фу-раж и провиант по цене продавца, не чиня ему никакого притес-нения.
Спустя месяц, 18 марта, от имени Военной коллегии была из-дана инструкция офицерам и солдатам, посылаемым для сбора по-душной подати, что, по-видимому, по мысли законодателей, долж-но было способствовать сокращению злоупотреблений в этом са-мом больном для государства вопросе. В мае Сенат реализовал прошлогоднее предложение своего генерал-прокурора и направил сенатора А.А. Матвеева с ревизией в Московскую губернию. Между тем Верховный тайный совет был озабочен прежде всего финансовыми вопросами. Решить его верховники пытались в двух направлениях: с одной стороны, путем упорядочения системы уче-та и контроля за сбором и расходованием денежных сумм, а с другой -- за счет экономии средств.
Первым результатом работы верховников по упорядочению финансовой сферы стало подчинение Штатс-конторы Камер-кол-легии и одновременное уничтожение должности уездных рентмей-стеров, объявленное указом от 15 июля. Указ отмечал, что с вве-дением подушной подати функции рентмейстеров и камериров на местах стали дублироваться, и повелевал оставить лишь камери-ров. Учет прихода и расхода всех финансовых средств также бы-ло сочтено целесообразным сосредоточить в одном месте. В тот же день еще одним указом Штате-конторе было запрещено само-стоятельно выдавать средства на какие-либо чрезвычайные расхо-ды без разрешения императрицы или Верховного тайного сове-та.
15 июля стало поворотной датой в судьбе не только Штатс-конторы. В тот же день на том основании, что в Москве имеет-ся собственный магистрат, там была упразднена контора Главно-го магистрата, что стало первым шагом по преобразованию город-ского управления, а сама эта мера явилась одним из, как считали верховники, способов экономии средств1 . Первый шаг был сде-лан и на пути к судебной реформе: был издан именной указ о на-значении п города воевод для исправления судных и розыскных дел. Причем, аргументация была такова, что уездные жители тер-пят большие неудобства от необходимости по тяжебным делам ез-дить в провинциальные города. Одновременно и надворные суды оказываются перегружёнными делами, что влечет за собой усиле-ние судебной волокиты. Впрочем, жаловаться на воевод разреша-лось в те же надворные суды.
Понятно, впрочем, что восстановление должности уездных во-евод имело отношение не только к судопроизводству, но и в целом к системе управления на местах. "А понеже, -- считали вер-ховники, -- прежде сего бывали во всех городах одни воеводы и всякие дела, как государевы, так и челобитчиковы, також по при-сланным из всех приказов указом отправляли одни и были без жалованья, и тогда лучшее от одного правление происходило, и люди были довольны"11 Там же . Это была принципиальная позиция, вполне определенное отношение к созданной Петром системе ме-стного управления. Однако вряд ли справедливо видеть в ней но-стальгию по старому. Ни Меншиков, ни Остерман, ни тем бо-лее герцог Голштинский испытывать такой ностальгии не могли просто в силу своего происхождения и жизненного опыта. Ско-рее, за этим рассуждением был трезвый расчет, реальная оценка сложившейся ситуации.
Как показало дальнейшее, указы от 15 июля стали лишь пре-людией к принятию решений гораздо более кардинальных. Вер-ховники прекрасно понимали, что ликвидацией одной лишь мос-ковской конторы Главного магистрата проблему финансов не ре-шить. Главное зло они видели в чрезмерно большом количестве учреждений разного уровня и чересчур раздутых штатах. При этом, как ясно из вышеприведенного высказывания, они вспоми-нали, что в допетровское время значительная часть аппарата уп-равления вовсе не получала жалованья, а кормилась "от дел". Еще в апреле герцог Карл Фридрих подал "мнение", в котором ут-верждал, что "гражданский штат ни от чего так не отягощен, как от множества служителей, из которых, по рассуждению, великая часть отставлена быть может". И далее герцог Голштинский за-мечал, что "есть много служителей, которые по прежнему здесь, в империи бывшему обычаю с приказных доходов, не отягощая штат, довольно жить могли". Герцога поддержал Меншиков, предложивший отказаться от выплаты жалованья мелким служа-щим Вотчинной и Юстиц-коллегии, а также местных учреждений. Такая мера, полагал светлейший, не только сбережет государст-венные средства, но и "дела могут справнее и без продолжения решаться, понеже всякой за акцыденцию будет неленостно трудиться"11 Указ о создании Верховного тайного совета.. К концу мая решили жалованья "приказным людям не давать, а довольствоватца им от дел по прежнему обыкновению с челобитчиков, кто что даст по своей воле"22 Там же.. Следует иметь в ви-ду, что под приказными при этом понимались мелкие служащие, не имевшие классных чинов.
Однако показательно, что в вопросе сокращения штатов в первую очередь верховники обратили внимание на коллегии, т. е.
центральные, а не местные учреждения. Уже в июне 1726 г. они отмечали, что от их раздутых штатов "в жалованье происходит на-прасной убыток, а в делах успеху не бывает"33 Каменский А. Б. Указ. Соч. с. 169.. 13 июля члены совета подали императрице доклад, в котором, в частности, писа-ли: "В таком множественном числе во управлении лучшаго успе-ху быть не может, ибо оные все в слушании дел за едино ухо по-читаются, и не токмо, чтоб лучший способ был, но от многова разногласия в делах остановка и продолжение, а в жалованье на-прасной убыток происходит"44 Там же. С. 215..
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
