Договоры представляют собой необходимую особенность становления российского федерализма, так как позволяют учесть специфические интересы отдельно взятого региона, но они не должны противоречить Конституции РФ.
Считаем так же, что в Конституции РФ закреплена модель симметричной федерации, однако асимметричный характер России придаёт заключение договоров с нарушением ст. ст. 71-73 Конституции.
В. Е. Чиркин [77 Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 295. ], И. А. Умнова [78 Умнова И. А. Указ. соч. С. 82. ]и другие учёные отрицают возможность существования двух суверенитетов в одном государстве.
Вопросы суверенитета субъектов Федерации рассматривались Конституционным Судом РФ [79См. : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П // Российская газета. 21 июня 2000 г. ; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 92-О //Российская газета. 25 июля 2000 г. ]. Правовая позиция Конституционного Суда заключается в том, что государственным суверенитетом ни республики в составе РФ, ни иные субъекты РФ обладать не могут, даже при условии, если бы их суверенитет признавался ограниченным. Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Слово “государства” при характеристике республик в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ отражает лишь особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Неконституционными признаются положения о договорном характере статуса субъектов Федерации.
Несмотря на указание Конституционного Суда о неконституционности в этой части положений республиканских Конституций, анализ двухсторонних договоров и региональных правовых актов показал, что в некоторых из них признается суверенитет республик. В частности, ст. 61 Конституции Татарстана объявляет его государством, ассоциированным с Россией [80Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. № 9-10; 1995. № 2, 3, 12; 1996. № 11. ]. Тем самым отрицается конституционное положение о Татарстане как республике, входящей в состав Российской Федерации. Ст. 1 Договора России и Башкортостана закрепляет, что Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации [81 Российские вести. 22 февраля 1996 г. ]. Этот же принцип закрепляется в Конституциях Башкортостана [82Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. № 4. Ст. 146. ], Якутии [83 Сборник законов Республики Саха (Якутия). 1992. Ст. 98; 1994. Ст. 3, 28. ] и др. На признании суверенитета республик в составе РФ основывается позиция о делегированном характере Федерации. Аспект делегирования нашел отражение и в законодательстве республик. Так, ст. 39 Конституции Якутии устанавливает положение о добровольной передаче республикой на основе Федеративного договора части принадлежащих ей суверенных прав на определенный срок в ведение федеральных органов власти Российской Федерации. Подобные нормы содержатся в Конституциях Татарстана, Башкортостана и др. Конституция же Российской Федерации предусматривает делегирование полномочий лишь между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 78). Таким образом, обозначенный в Конституции принцип единого и неделимого государственного суверенитета отрицается законодательством отдельных регионов, а также некоторыми двухсторонними договорами. Представления о Российской Федерации как Федерации договорной приводят к разрушению целостности единого правового пространства. Законодательство субъектов Федерации, не признавая суверенитета РФ, вторгается в компетенцию федерального законодателя. Заключаемые двухсторонние договоры могут лишь детализировать разграничение компетенции между органами власти разных уровней, а не корректировать положения федеральной Конституции. Поэтому нельзя подменять конституционное разграничение предметов ведения между субъектами Федерации договорами между органами государственной власти.
Исследование вопроса о приоритете положений законодательства над нормами договоров тесно связано с выяснением статуса субъектов Федерации в отношениях друг с другом. Конституционные нормы носят противоречивый характер. Так, в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, с одной стороны, закреплён принцип равноправия субъектов Федерации, а с другой стороны, в ч. 2 ст. 5 устанавливается для республик особый статус–государства. Ч. 2 ст. 68 допускает установление республиками собственных государственных языков. Пункт “а” ст. 72 устанавливает необходимость соответствия федеральному законодательству Конституций и законов республик, а в отношении других субъектов РФ– всех нормативных правовых актов. Противоречие в конституционных нормах привело в научной литературе к различному пониманию термина “равноправие”. По мнению М. В. Золотарёвой, равноправие следует понимать, как обладание равными правами. Следовательно, положение Конституции РФ, о неравноправии субъектов Федерации, носит противоречивый характер [84 Золотарёва М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестник Московского Университета. Серия 11. Право. 1999. № 1. С. 79. ].
Другая позиция различает понятие “равноправие” и “обладание равными правами”. И. А. Умнова считает, что конституционное равноправие субъектов Федерации–это их формальное равенство в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равенство возможностей, но не равенство приобретенных полномочий. “Обладание равными правами” означает одинаковый объем прав и обязанностей [85 Умнова И. А. Указ. соч. С. 149. ]. Подобная позиция поддерживает конституционный принцип о симметричном характере Российской Федерации.
Л. М. Карапетян, [86 Карапетян Л. М. К вопросу о “моделях” федерализма // Государство и право. 1996. № 12. С. 62-63. ] В. Г. Вишняков [87 Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12. С. 23-24. ] считают, что федерализм в принципе не может быть асимметричным. В науке существует точка зрения об асимметричности российского федерализма. Объявленные равноправными субъекты Федерации на деле различаются по государственно-правовому статусу, экономическому потенциалу [88 Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 298. ]. Приближение России к симметричной Федерации связывается с постепенным переходом от национально-территориального принципа федеративного устройства к территориальному [89 Умнова И. А. Указ. соч. С. 90. ]. Другие ученые придерживаются позиции, что национально-территориальный принцип федерализма отвечает специфике России [90 См. : Синюков В. Н. Указ. соч. С. 338. ]. На наш взгляд, асимметричный характер России придает заключение двухсторонних договоров с нарушением ст. ст. 71-73 Конституции.
Вышеприведенная характеристика российского федерализма означает, что нормы Конституции РФ имеют приоритетное значение для определения соотношения двух уровней законодательства. В ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации установлен принцип верховенства федерального законодательства. Следовательно, Россия вправе требовать признания своего законодательства на всей территории, что должно служить формированию единой непротиворечивой системы законодательства, созданию единого правового пространства. Поэтому правовые акты должны приниматься в строгом соответствии с разграничением предметов ведения, определенном Конституцией РФ.
На федеральном уровне решению этого вопроса уделяется значительное внимание. Так, в целях координации с федеральным законодательством при формировании системы регионального законодательства была сформирована Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации [91Указ Президента Российской Федерации от 25 января 1996 г. № 94 “О Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации” // Российская газета. 3 февраля 1996 г. ].
Каким образом решается в законодательстве субъектов Федерации вопрос о создании единого правового пространства? Проанализируем положения республиканских конституций на предмет действия федеральных законов и Конституции РФ на территории субъектов Федерации. По мнению Г. Ермошина, можно выделить два подхода:
1. законодатель субъекта Федерации прямо декларирует соподчиненность всего своего законодательства федеральному законодательству на принципах, предусмотренных Конституцией РФ;
2. действие федеральных законов допускается по правилам, установленным субъектом Федерации [92 Ермошин Г. Единой России – единое правовое пространство // Российская юстиция. 1999. № 1. С. 13-14. ]. Необходимо выделить третий подход, так как в конституциях некоторых республик, вообще, ничего не говорится о действии на их территории федеральной Конституции и законов. Так, ст. 59 Конституции Татарстана провозглашает, что законы республики обладают верховенством на всей ее территории, если не противоречат международным обязательствам Татарстана.
Прямо декларируется соподчиненность федеральному законодательству в Конституциях Республики Марий Эл [93 Собрание законодательства Республики Марий Эл. 1997. № 11; 2000. № 3. ] (ст. ст. 4, 7), Адыгеи [94 Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) – парламента Республики Адыгея. 1995. № 16. ] (ст. 6), Республики Хакасия [95 Вестник Хакасии. 1995. № 25. ] (ст. 4). Особенности в регулировании этого вопроса закреплены в Конституции Башкортостана. В ст. ст. 126, 128 провозглашается, что Республика имеет самостоятельную систему законодательства, обеспечивающую регулирование всех общественных отношений кроме тех, регулирование которых добровольно передано Республикой по Договору в ведение Федерации. Обязательными на территории Башкортостана являются законы, принятые по вопросам, переданным Республикой в ведение России.
Нарушают принцип верховенства федерального законодательства и другие нормы республиканских Конституций. Например, положения об особом порядке введения в действие федеральных законов, об их ратификации и приостановлении на территориях субъектов Федерации.
В Конституции Якутии (ст. 41) также закрепляется право приостановления субъектами РФ в одностороннем порядке правовых актов Федерации, если они противоречат Федеративному договору, Конституции или законам субъекта. В Республике Якутия законы РФ, принятые по вопросам, отнесенным к совместному ведению, вступают в силу после ратификации их Палатой Представителей Государственного Собрания Республики (ст. 41 Конституции Якутии). Итак, многие регионы предпочитают ориентироваться на положения Федеративного договора и двухсторонних договоров, а не Конституции РФ. Поэтому необходимо выяснение действия федеральных законов на территории таких субъектов Федерации при расхождении их положений с нормами договоров.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
