Законодательные и правоохранительные: принятие и изменение законов, контроль за их соблюдением.

Социально-экономические: собственность субъектов и управление ею; принятие и утверждение программ в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития субъектов; региональный бюджет; региональные внебюджетные фонды; региональные налоги и сборы;

Международные и внешнеэкономические: международные и внешнеэкономические связи субъектов [107 Саликов М. С. Указ. соч. С. 492-493. ].

Вместе с тем, по замечанию отдельных авторов, в Конституции РФ практически все мыслимые предметы регулирования находятся, как минимум, в совместном ведении Федерации и субъектов РФ, а закрепление в ст. 73 Конституции остаточной компетенции субъектов РФ, дает возможность расширительного толкования полномочий Федерации в сфере ее исключительного ведения [108 Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий. Указ. соч. С. 80. ]. Может ли осуществляться разграничение предметов совместного ведения и полномочий федеральными законами? Такой вопрос поставило Правительство Республики Карелия перед Конституционным Судом в обращении по конституционности положений Лесного кодекса, основываясь на ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, в соответствие с которой разграничение предметов ведения и полномочий определяется Конституцией, Федеративным и иными двухсторонними договорами. Из правовой позиции Конституционного Суда в постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ [109Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. № 1-П //Российская газета. 22 января 1998 г. ]следует подтверждение конституционного порядка разграничения предметов ведения и права федерального законодателя определения и разграничения полномочий в рамках определенного предмета совместного ведения.

В ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” прямо указывается, что по вопросам, указанным в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, принимаются федеральные законы, определяющие основы правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (ч. 1 ст. 12).

И. А. Умнова обращает внимание на то что, если строго следовать логике ст. 76, то принятие других актов, кроме федеральных законов, по предметам совместного ведения в Конституции не предусматривается [110 Умнова И. А. Указ. соч. С. 201. ]. Однако, такая возможность закрепляется в принимаемых федеральных законах. Конституционный Суд в указанном выше постановлении пояснил, что издание не только законов, но и иных нормативных актов по предметам совместного ведения не противоречит ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ. Свою позицию Конституционный Суд подтвердил также в постановлении по делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 78 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации [111Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 2-П //Российская газета. 10 февраля 1999 г. ].

И. А. Умнова предлагает три возможных варианта установления пределов законодательного регулирования Федерации. Основной способ выражается в разграничении компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а иногда и органов местного самоуправления. Второй способ состоит в установлении принципов законодательного регулирования. Третий способ заключается в сочетании двух первых с одновременным применением дополнительных приемов (конкретизация принципов и т. д. ) [112 Умнова И. А. Указ. соч. С. 213. ].

В практике возник также вопрос: могут ли субъекты Федерации осуществлять опережающее правотворчество, по предметам совместного ведения. Это право содержалось в Федеративном Договоре, [113 Федеративный Договор: Документы. Комментарий. Указ. соч. С. 59. ] Конституция РФ не дает ясного ответа. Конституционный Суд в ряде своих решений указал, что отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует субъектам Федерации принимать собственные правовые акты с последующим приведением их в соответствие с принятым федеральным законодательством, это следует из смысла ч. 5 ст. 76 [114См. : Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П //

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996 г. № 7, ст. 700; ОпределениеКонституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. № 145-О // Российская газета. 9 декабря 1998 г. ]. Принятие ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” сняло данную проблему. Часть 2 ст. 12 закона закрепила позицию Конституционного Суда.

Формирование целостной системы законодательства требует учета позиций субъектов Федерации в процессе принятия федеральных законов по предметам совместного ведения. В принятом федеральном законе (ст. 13) отражен особый порядок рассмотрения таких законопроектов по предметам совместного ведения. Следует согласиться с предложением о том, что в субъектах Федерации нужно установить специальные правила рассмотрения федеральных законопроектов, например обязательность обсуждения подготовленного заключения на проект в законодательном органе [115 Российское законодательство: проблемы и перспективы. Указ. соч. С. 382. ]. Актуальным считаем предложение о том, чтобы в федеральном законе был установлен порядок согласования не только федеральных законов по предметам совместного ведения, но и международных договоров, нормативных актов Президента и Правительства, федеральных министерств и ведомств, внутрифедеральных договоров, затрагивающих интересы более чем одного субъекта Федерации [116 Умнова И. А. Указ. соч. С. 134-135. ]. Это позволит учитывать интересы субъектов Федерации и будет способствовать формированию непротиворечивого законодательства на региональном уровне. Конституция РФ и ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” не дают ответа навопрос о соотношении по юридической силе законов субъектов Федерации и указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, принятых по предметам совместного ведения, при отсутствии федеральных законов. Согласно ч. 2 ст. 90, ч. 2 ст. 115 Конституции РФ указы Президента и постановления Правительства обязательны для исполнения на всей территории России. По нашему мнению, по аналогии с ч. 5 ст. 76 Конституции в данной ситуации должен действовать федеральный правовой акт.

В отношении соответствия актам Президента и Правительства РФ правовым актов исполнительных органов власти субъектов РФ данное положение подтверждает ст. 77 Конституции РФ, устанавливающая единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Это подтверждает и закрепленное Конституцией право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам. Таким образом, на сегодняшний день нельзя говорить о четком соответствии правовых актов в рамках федеративной структуры законодательства. Решение проблем в теории не приведет сразу к положительным сдвигам на практике. Во многом, причины несоответствия актов регионального уровня федеральным правовым актам носят экономический характер. Именно, стремясь к финансовым выгодам, субъекты Федерации идут на заключение двухсторонних договоров. Поэтому необходимо укрепление федеративных отношений в финансовой сфере. Ситуация, складывающаяся при формировании федеративной структуры законодательства, привела в науке к постановке важнойпроблемы о взаимной ответственности Федерации и субъектов [117 Эбзеев Б. С. Карапетян Л. М. Указ. соч. ]. Лишь недавно законом “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”” [118Федеральный закон от 19 июля 2000 г. № 106-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”” // Российская газета. 1 августа 2000 г. ]была предусмотрена ответственность органов государственной власти субъектов РФ за принятие правовых актов, противоречащих Конституции и федеральным законам. Президент РФ получил право смещать с должности глав региональных администраций и распускать региональные законодательные собрания в случае двукратного нарушения ими Конституции РФ.

Учитывая важную роль в формировании законодательства правовых актов органов местного самоуправления, законодательством установлена также ответственность органов местного самоуправления за принятие актов, противоречащих федеральному законодательству, законодательству субъектов РФ [119Федеральный закон от 7 июля 2000 г. № 107-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”” // Российская газета. 8 августа 2000 г. ]. В связи с тем, что Российская Федерации является по своему характеру конституционно-договорной, следует обратить внимание на исполнение и договорных обязательств. Договоры, как правило, ограничиваются на этот счет общими положениями. Статья 21 ФЗ “О принципах и порядке разграничения предметов ведения” впервые в федеральном законодательстве предусматривает возможность такой ответственности.

Следует подробнее остановиться на вопросе, какое законодательство находится в ведении РФ, какое находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ и какое законодательство находится в исключительном ведении субъектов РФ.

Распределению предметов ведения между федерацией и её субъектами, разграничению полномочий между их органами государственной власти посвящены ст. ст. 71-73 Конституции РФ.

По российской конституционной модели предметы ведения разграничивают круг зафиксированных федеральной Конституцией вопросов– сфер власти. Предметы ведения по российской Конституции –это не только сферы общественных отношений (федеративное устройство, внешняя политика и международные отношения, внешнеэкономические отношения и т. п. ). Наряду со сферами общественных отношений в перечне предметов ведения представлены конкретные полномочия (принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принятие и изменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и т. д. ); государственные функции (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, защита семьи, материнства и детства, координация вопросов здравоохранения и т. д. ); отрасли законодательства (гражданское законодательство, уголовное законодательство, административное законодательство и т. д. ); объекты ведения (федеральная государственная собственность, федеральные энергетические системы и т. д. ) [120 Умнова И. А. Указ. соч. С. 178. ]. Отсутствие единого подхода в формулировании предметов ведения в определенных случаях справедливо можно рассматривать как недостаток. Трудно, к примеру, объяснить использование разных терминов– “общие вопросы” и “координация вопросов” –применительно к сферам жизнедеятельности и управления одного и того же уровня регулирования. Так, согласно п. “е” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, к совместному ведению Федерации и ее субъектов относятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, в то же время в отношении сфер здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты та же статья Конституции употребляет уже иной термин– “координация вопросов” (п. “ж”) [121 Умнова И. А. Указ. соч. С. 178-179. ]. Едва ли верным является отнесение к совместному ведению “общих вопросов”. Общие вопросы–это категория, имманентно присущая для федерального уровня регулирования, так как в данном случае речь идет о тех сферах, которые требуют единообразия. В частности, можно ли рассматривать общие вопросы образования в качестве предмета совместного ведения, если ст. 43 Конституции Российской Федерации их фактически регулирует, устанавливая гарантии права на образование. Она определяет уровни образования, в отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность, условия бесплатного получения высшего образования, обязательность основного общего образования. Это и есть общие вопросы образования, и они регулируются на федеральном уровне. Поэтому справедливым является предложение о том, что в отношении сфер жизнедеятельности и отраслей управления целесообразно употреблять один термин, например “вопросы” [122 Умнова И. А. Указ. соч. С. 179. ]. В перечне вопросов, обозначенных в Конституции РФ как предметы ведения, обращает на себя внимание использование различной юридической терминологии в определении видов и форм правового регулирования: “право”, “законодательство”, “правовая основа”, “правовое регулирование” [123 Там же. ].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14