Сменил Белобородова на посту наркома В.Н. Толмачев. Достаточного опыта для руководства сложной системой органов внутренних дел ему не хватало. Об этом, в частности свидетельствует тот факт, что он настойчиво пропагандировал и проводил в жизнь идею свертывания милиции как штатного государственного органа и введения вместо нее так называемой «милиционной повинности», т.е. возложения охраны общественного порядка на самих трудящихся. Это влекло за собой снижение эффективности деятельности милиции и в итоге лишь увеличивало число сторонников коренной реорганизации системы органов внутренних дел.
Подталкивали к радикальному решению вопроса о судье Наркомата внутренних дел и его местных органов состояние кадров, низкая эффективность их деятельности.
Что касается различных звеньев системы органов внутренних дел, то особо значимых изменений в рассматриваемый период не произошло. Постановлением СТО от 27 сентября 1922 г. ГПУ были переданы пограничные войска и конвойная стража, на него же была возложена охрана предприятий и учреждений Наркомфина, охрана ценностей при транспортировке. Согласно Положению о НКВД РСФСР от 24 мая 1922 г. лишь охрана промышленных предприятий и учреждений, имевших важное государственное значение, остава-лась за милицией. Конвойная стража передавалась в НКВД на ко-роткое время: с 26 июня 1924 по 30 октября 1925 г.
Таким образом, все основные звенья системы органов внутрен-них дел: милиция, исправительно-трудовых учреждений (ИТУ), по-жарная охрана -- каждое по-своему -- обнаружили тенденцию к децентрализации, передаче соответствующих функций в другие ве-домства. Отсутствие объединяющего начала особенно хорошо было видно при рассмотрении системы органов внутренних дел в целом: наряду с подразделениями, призванными обеспечивать обществен-ный порядок и безопасность, бороться с преступностью в НКВД, сохранялись звенья, занимавшиеся местным хозяйством, общеорганизационными вопросами, выполняющие функции учета, контроля и т.п.
Органы милиции
С переходом к новой экономической политике существен-ные изменения претерпела система органов советской милиции. В 1921 г. были ликвидированы железнодорожная и водная ми-лиция, упразднена следственно-розыскная милиция, прекрати-ли существование промышленная, а затем и продовольственная милиция.
В «Положении о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР» от 24 мая 1922 г. содержался самостоятельный раздел о рабоче-крестьянской милиции, в котором определялись струк-тура и основные направления деятельности, функциональные обязанности Главного управления рабоче-крестьянской мили-ции, а также губернских, городских и уездных управлений ми-лиции.
Главное управление милиции состояло из трех отделов: ми-лиции, уголовного-розыска и материального отдела, ведавшего обеспечением милиции различного вида довольствием.
В августе 1923 г. вместо прежде существовавших Организа-ционно-административного управления, Главного управления милиции и Отдела уголовного розыска было создано Централь-ное административное управление (ЦАУ) НКВД РСФСР, в ре-зультате чего более чем вдвое были сокращены штаты и на 30% -- расходы на содержание аппарата.
ЦАУ состояло из административного отдела, отдела мили-ции, отдела уголовного розыска и секретариата. Администра-тивный отдел ЦАУ, в отличие от отдела милиции, наблюдал за правильностью применения мер административного воздействия к нарушителям обязательных постановлений. К его ведению были отнесены вопросы правового положения иностранцев, ру-ководство деятельностью органов ЗАГС.
В условиях мирного строительства несколько изменяется основное направление работы милиции. Необходимость в ее вое-низации отпадает. По «Положению о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР» от 24 мая 1922 г. на милицию было возложено поддержание порядка и спокойствия в стране, обес-печение проведения в жизнь декретов, законов и постановле-ний органов Советского государства, охрана гражданских уч-реждений, фабрик, заводов, рудников и т.д.
В последующем были утверждены следующие документы: «Дисциплинарный устав милиции»; «Инструкция участковому надзирателю»; «Инструкция волостному милиционеру»; «Инст-рукция постовому милиционеру»; «Инструкция о порядке со-ставления протоколов»; «Инструкция о порядке наложения ад-министративных взысканий» и др.
Во всех нормативных актах содержалось требование уваже-ния прав трудящихся. Так например, «Инструкция участковому надзирателю» требовала «строжайше соблюдать установленный законом порядок, допуская действия, стесняющие граждан, лишь в случаях, когда такие действия будут безусловно необходимы для выполнения возложенных на него обязанностей...».
Реформа местных органов внутренних дел, прежде всего ми-лиции, была проведена поэтапно. До 1923 г. они действовали на основании Положения об отделах управления, утвержденно-го СНК РСФСР в январе 1920 г. 7 июля 1923 г. Вторая сессия ВЦИК десятого созыва, приняла постановление о ликвидации отделов управления уездных исполкомов, передав администра-тивно-исполнительные функции в управления милиции. Вмес-то отделов управления в соответствии с декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 августа 1925 г. при губернских и областных ис-полнительных комитетах были созданы административные от-делы, состоявшие из подотделов: общего, милиции, уголовного розыска, инспекции мест заключения.
На уездном уровне аналогичная реформа была осуществлена в ноябре 1926 г. Вместо уездных управлений милиции при ис-полкомах были образованы административные отделы с подот-делами: общим, милиции и уголовного розыска. В 1926 г. в крупных городах начали создаваться городские органы мили-ции (управления, отделы).
Если численность общей (уездно-городской) милиции в вос-становительный период резко сократилась, то службы ведом-ственной милиции, наоборот, значительно пополнились новы-ми сотрудниками и расширились структурно. Продиктовано это было экономическими и социальными причинами. Губернские исполкомы стали активно формировать подразделения фабрич-но-заводской, горно-приисковой, промысловой, торгово-про-мышленной ярмарочной, портовой и других видов ведомствен-ной милиции. Опыт работы на местах был обобщен, и 6 февра-ля 1924 г. СНК РСФСР принял постановление о ведомственной милиции. Создавалась она на договорных началах с админист-рацией тех народнохозяйственных объектов, которые охраняла, и содержалась за их счет.
Основными задачами ведомственной милиции являлись ох-рана государственных предприятий, организаций и учрежде-ний; поддержание общественного порядка на их территории; производство дознания по уголовным делам, возникающим на охраняемых объектах.
Одной из самых острых проблем, стоявших перед органами внутренних дел РСФСР в рассматриваемый период, была про-блема кадров. Решение ее существенно затруднялось тем, что острейшая нехватка ресурсов не позволяла обеспечить отбор в органы внутренних дел людей, отвечавших необходимым тре-бованиям. Эта же причина делала невозможным создание школь-но-курсовой сети, адекватной потребностям практики. Един-ственный в тех условиях источник пополнения рядов органов внутренних дел сколько-нибудь квалифицированными сотруд-никами -- привлечение старых специалистов, бывших работни-ков МВД -- практически не использовался из-за крайне поли-тизированного подхода к данному вопросу.
В апреле 1922 г. был установлен порядок, по которому на работу в милицию могли приниматься лишь те служившие ра-нее в полиции и жандармерии лица, которые представят доку-менты о восстановлении их в правах гражданства. При этом особое внимание обращалось на необходимость максимально осторожно решать вопросы о восстановлении в правах граждан-ства указанных лиц, ибо «каждая ошибка в этом отношении будет дискредитировать Советскую власть в глазах широких трудя-щихся масс. Ввиду этого к более или менее ответственной советской работе могут быть допускаемы те из лиц, служивших в полиции при царском режиме, в отношении которых уже состоялось постановле-ние Президиума ВЦИК о восстановлении их в правах гражданства». В результате вместо привлечения «старых специалистов» стала про-водиться линия на их выявление и увольнение из органов внутрен-них дел. Общее число бывших служащих полиции оказалось нич-тожным. Так, в 1922 г. в уголовном розыске Крыма из 78 сотрудни-ков уголовного розыска только один ранее работал в полиции. На 1 октября 1924 г. в РСФСР (данные по 43 губерниям и областям) в уголовном розыске было 79 бывших служащих полиции, что состав-ляло 1,7% личного состава. Еще более поразительны данные о харак-тере их занятий: среди административного (руководящего) состава бывшие полицейские составляли 1%; инспектора и агенты уголовно-го розыска -- 1,7%; канцелярские служащие -- 1,4%; а среди вспомо-гательного состава (сторожа, курьеры, дворники и т.п.) -- 3%.
В 1921-1922 гг. численность милиции Российской Федерации была сокращена более чем в 2 раза -- на 60%. В 1922-1923 гг. основные звенья системы органов внутренних дел (пожарная охрана, ИТУ, милиция и др.) были переведены на местный бюджет. С этого времени финансовое и материальное положение органов внутренних дел в подавляющем большинстве регионов значительно ухудшилось, поскольку из-за острого дефицита бюджета на местах их потребнос-ти не могли быть удовлетворены. На протяжении 20-х годов суще-ствовала значительная разница в ставках зарплаты для одних и тех же категорий сотрудников органов внутренних дел соседних губер-ний и даже соседних уездов одной губернии. Тогда же возник и сохранялся в последующем большой разрыв в ставках зарплаты не только работников органов внутренних дел, но и других государ-ственных служащих, а также лиц, занятых на производстве. Повсе-местно наблюдалась несвоевременная выдача обмундирования, за-держки зарплаты, пайков и т.д.
Нарушение принципа социальной справедливости, выразившее-ся в неадекватной в сравнении с другими категориями занятого насе-ления оценкой труда работников органов внутренних дел, стало при-чиной ряда негативных явлений: снижение дисциплины, рост преступности среди сотрудников, большая текучесть кадров, хроничес-кий некомплект (несмотря на прогрессировавшую безработицу в стра-не, до 30% штатных мест в ИТУ были вакантными). Чтобы удер-жать в рядах милиции хотя бы часть сотрудников, на местах пошли по пути сокращения штатов милиции, чтобы увеличить оклады ос-тавшимся. В милиции РСФСР на 1 сентября 1923 г. насчитывалось строевого состава 74 240 чел., административного состава -- 18 056, на 1 мая 1924 г. -- соответственно 52 690 и 14 649, на 1 января 1926 г. - 39 842 и 9 011, на 1 января 1927 г. - 36 208 и 6 105. Кадры уголовного розыска сократились с 10500 чел. по состоянию на 1 мая 1923 г. до 5 151 на 1 октября 1925 г., а в 1929 г. -- до 4 722 чел. Однако в 1929 г. в открытой печати явно в идейно-пропагандистс-ких целях как о значительном достижении сообщалось, что штаты советской милиции составляют (с учетом прироста населения) 40% штатной численности царской полиции.
На деле же это привело к значительной перегрузке работников милиции (почти повсеместно «нормы обслуживания» -- 4-5 тыс. чел. населения на работника в сельской местности -- были превыше-ны в 2 и более раз) и, как следствие, к ухудшению состояния охраны общественного порядка и борьбы с возраставшей преступностью.
Неудовлетворительное состояние кадров органов внутрен-них дел и его основные причины не составляли секрета для высшего руководства. Об этом можно судить по одному из постановлений Оргбюро ЦК РКП(б) (апрель 1923 г.): «Обязать губкомы всемерно стремиться к искоренению наблюдающегося отвлечения внимания милиции от прямого своего долга на изыс-кание побочного заработка на почве их необеспеченности и свя-занных с этим проявлений взяточничества и иных преступле-ний по должности, путем всемерного улучшения материального положения строевого состава милиции, дабы реально прибли-зить размеры получаемого ими содержания к прожиточному минимуму...».
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
