Конституция Российской Федерации предусматривает введение поста Уполномоченного по правам человека в нашей стране. Но внедрение этого института, который должен гармонично вписаться в уже действующую систему контроля и надзора, образовать целостный механизм защиты прав граждан, испытывает серьезные затруднения. В то же время необходимость внедрения этого института не вызывает сомнения, ибо чем больше существует способов защиты прав граждан, ликвидации путей нарушения законности, тем более демократична система обжалования. В условиях проведения правовой реформы, формирования новой законодательной базы внедрение института Уполномоченнго по правам человека в РФ явится важной вехой на пути укрепления законности, гарантий прав личности в России. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ФЕДЕРАЛИЗМА И ФЕДЕРАЦИЯ В РОССИИ
Девятая часть государств мира - 21 государство являются федерациями, в них проживает около трети населения Земли. Они неодинаковы по характеру социальной напряженности, связанной, в частности, с несовершенством федеративной структуры (например, в Канаде), и с точки зрения государствоведческих, правовых характеристик совокупность которых образует определенную модель федерализма как особой формы государственного устройства.
Каждая из моделей имеет как позитивные, так и негативные стороны, и этот международный опыт может быть учтен в процессе развития Российской Федерации. Анализ федерализма, как формы государственного устройства включает исследование следующих проблем: симметрия и асимметрия в структуре федерации; национально-территориальный и территориальный подходы к строительству федерации; соотношение федерализма и нового направления в территориальной организации государства - регионализма.
В науке существуют различные классификации федеративных государств: федерации, основанные на союзе и автономии составных частей; договорные и конституционные федерации; централизованные и относительно децентрализованные и т. д. Эти классификации не утратили своего значения, хотя что касается договорных и конституционных, централизованных и децентрализованных федераций, то их различие весьма условно.
Возникновение Российской Федерации в ее современном виде, как объединения 89 субъектов, по существу, связано с тремя федеративными договорами 1992 г. , но окончательно она утвердилдсь в результате принятия Конституции 1993 г. Процессы централизации и децентрализации в современных федерациях тоже зачастую тесно переплетаются. С одной стороны, в соответствии с концепциями кооперативного федерализма возрастает самостоятельность и взаимодействие регионов, с другой - усиливается централизация в управлении. Наряду с отмеченными выше классификациями в последние годы все чаще на первый план выдвигается новое деление федераций на симметричные и асимметричные. Такая классификация тоже не абсолютна. Симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Даже там, где в федерациях лишь одна категория субъектов (например, земли в Германии, штаты в Нигерии), присутствуют элементы асимметрии (неодинаковое представительство земель в верхней палате парламента ФРГ, особый федеральный округ с иным представительством в Нигерии). Тем не менее различение симметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение для дальнейшего анализа различных моделей территориально-политического устройства.
Симметричная федерация в идеале состоит из однопорядковых составных частей, т. е. все они имеют одинаковый правовой статус субъектов федерации. Однако жесткое конкретно практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов. Поэтому требования о непременном создании симметричной федерации в России нуждаются в тщательном размышлении, хотя теоретически эти требования справедливы. Симметричная федерация нередко возникает "снизу", на основе союза, но это вовсе не обязательно.
Асимметричная федерация имеет три разновидности. Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральный округ (он всегда один), федеральные владения, а в некоторых странах еще и "ассоциированные государства". Это - структурно асимметричная федерация, неравенство заложено в ее составе существованием субъектов и несубъектов с усеченными правами последних. Вторая модель включает только субъекты, но они неодинаковы. Типичной такой формой является Россия. Среди ее 89 субъектов республики, края, области, автономная область, автономные округа, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). В ее составе не выделяется особый федеральный (столичный) округ. Москва, по идее, такой же субъект, хотя и имеет особенности в правовом положении, но уже в качестве столицы, а не субъекта федерации. В соответствии со ст. 5 ч. 1 Конституции 1993 г. все субъекты равноправны, но на деле "некоторые равны больше". Республики названы "государствами", имеют свои конституции и собственное гражданство, остальные субъекты этих прав лишены.
Третья модель - "скрытая асимметрия". Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но они в каких-то отношениях не во всем равны (например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов). Асимметричные модели зачастую не имеют "чистых форм". В них часто переплетаются элементы всех трех форм. В борьбе различных движений за реформирование асимметричных федераций в разных странах на первый план выдвигаются свои задачи. В России, например, это требование действительного равноправия субъектов (отсюда исходили Вологодская, Уральская и другие "республики"), в других странах - повышение статуса не субъектов до уровня субъектов (США), в третьих - языковые (Квебек в Канаде) и экономические проблемы (канадские территории и т. д. ). Решаются они по-разному, есть позитивный и негативный опыт. Обратный процесс понижения статуса субъекта федерации до статуса несубъекта не зафиксирован, но теоретически он возможен. В СССР в свое время Карелия (Карело-Финская республика) из союзной была преобразована в автономную. Иногда "обратное" преобразование мелкого субъекта в федерально управляемую территорию, которая пользуется особыми субсидиями и налоговыми льготами, может быть благоприятно для ее населения.
Федеральная территория может иметь (а может и не иметь) свой законодательный орган (если он существует, то законы принимаются по сравнительно узкому кругу вопросов и нередко требуют одобрения федеральных властей). Но в любом случае территория управляется из центра специально назначенным чиновником. В отличие от субъектов федерации территория не представлена в верхней палате парламента (Сенате), хотя есть исключения. Обычно территории имеют представительство в нижней палате, как правило, лишь с правом совещательного голоса (по 1 представителю в США, по 4 делегата в Бразилии, независимо от численности населения территории).
Наряду с федеральными территориями почти во всех федерациях имеется федеральный (столичный) округ - столица с прилегающими к ней окрестностями. Во многих федерациях есть федеральные владения. Это мелкие, иногда ненаселенные территории, чаще всего прибрежные острова (Австралия, Аргентина, Венесуэла и др. ). Они управляются федеральной администрацией, " Особым статусом обладают резервации коренного населения (индейцев в США и Канаде, майори в Австралии). Они имеют свои традиционные власти (племенные советы и др. ). Иногда в федерациях выделяются специальные образования, например, экономические округа, охватывающие несколько штатов. Они призваны координировать экономическую политику, но обычно влияние в них федеральной власти сильнее, чем влияние штатов. Таким образом, структурно асимметричная федерация имеет как бы два "этажа": объединение субъектов в федерацию и связи федерации с несубъектами. Поэтому возникает, казалось бы теоретический, но на деле практически важный вопрос о том, является ли федерация юридически "соединенным государством" ("соединенными штатами") только субъектов федерации, или представляет собой единство всех составных частей - субъектов и несубъектов. Некорректный ответ на этот вопрос может вызвать определенное социальное напряжение (как было, например, в США в ситуации с Гавайскими островами), но в некоторых федерациях эта проблема не считается существенной (например, в Индии).
Каждая модель федерации имеет свои достоинства и недостатки. Вряд ли правильно считать, что наилучшей формой при всех обстоятельствах является симметричная федерация. Теоретически, казалось бы, симметричная модель всегда предпочтительнее, поскольку она'исходит из того, что структурными составляющими являются только субъекты, которые равноправны. Это, действительно, может способствовать снятию напряженности в отношениях федерации и субъектов (хотя часто она зависит от других причин), обеспечить пропорциональную партиципацию разных частей федерации в определении и осуществлении федеральной политики. Но помимо юридического фактора равноправия в реальной жизни действуют более мощные социально-экономические, психологические и иные факторы. Распад Чехословацкой федерации в. 1993 г. , Югославии (СФРЮ) в 1992 г. , СССР в 1991 г. , где конституции предусматривали однопорядковые составные части и полное равноправие субъектов федерации, показал, что симметрии не всегда достаточно для обеспечения прочности этих федераций.
Асимметричная федерация в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред. Практика показывает, например, что положение федеральной территории иногда предпочтительне'е статуса штата: федеральная территория получает особые субсидии для своего развития, чего не имеет штат! Когда Аляска была территорией США, жизненный уровень ее населения был выше, чем в любом штате.
Положение несубъекта федерации при конкретных условиях той или иной территории может способствовать ее ускоренному развитию и тем самым соответствовать интересам ее населения и интересам федерации в целом. Однако, если градации в структуре федерации осуществлены без тщательного учета специфических условий и без необходимой подготовки (в том числе психологической) населения, это может вызвать острые конфликты. Известно, например, какие острые дебаты развернулись на Конституционном совещании в России в 1993 г. по вопросу о равноправии краев, областей, других субъектов федерации с республиками в составе РФ. Словом, любая модель может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие населения.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
