11 грудня 1717 р. був виданий указ „О штате коллегий и о времени открытия оных” [47; c. 243]. На „сочинение коллегий” відводився рік, для того, щоб вони, укомплектувавши штати і озброївшись відповідними регламентами, приступили до виконання своїх обов'язків з 1719 р. Фактично одні колегії розгорнули роботу в 1720 р., інші на рік-два пізніше [51; c. 232].

Цей же указ визначав штати колегій. Кожна колегія мала 11 членів, які вирішували справи більшістю голосів: це були президент, віце-президент, 4 радники і 4 асесори [54; c. 182]. Канцелярія колегії очолювалась секретарем, у віданні якого знаходився весь її штат: нотаріус, чи протоколіст, який складав протоколи засідань; реєстратор, який вів списки вхідних і вихідних документів; актуаріус, який зберігав всі документи; перекладач; канцеляристи; копіїсти; кур'єри. Передбачалось, що з близько 20 членів колегій три або чотири повинні бути іноземцями (радник, асесор, секретар, писар). Не було рідкістю і співвідношення 50 на 50. Російському президенту призначалося, як правило, віце-президента - іноземця [20; c. 20]. Указом від 15 грудня 1717 р. в колегії були призначені президенти і деякі віце-президенти [39; c. 141].

Спершу, за указом 12 грудня 1718 р. було встановлено 9 колегій. Три з них отримали назву „первейших”, або „государственных” - Воєнна, Адміралтейська і Колегія закордонних справ завдяки тому великому значенню, якого Петро І надавав армії, флоту, дипломатії. Три колегії відали фінансами: Камер-колегія - доходами, Штатс-контор-колегія - видатками, а Ревізіон-колегія - контролем. Комерц-колегія керувала зовнішньою торгівлею, Берг- і Мануфактур-колегія - металургійною та легкою промисловістю. Юстиц-колегія відала судами [78; c. 459].

Вдосконалення колегіальної системи управління продовжувалось і в наступні роки. Вотчинна контора Юстиц-колегії в 1721 р. була перетворена в самостійну Вотчинну колегію. Через рік було здійснено ще два нововведення - була ліквідована Ревізіон-колегія: „Ревизион-коллегии быть в Сенате, понеже едино дело есть, что Сенат делает, не рассмотря тогда учинено было”; із Берг- і Мануфактур-колегії було створено дві самостійні установи: Берг-колегія і Мануфактур-колегія [71; c. 445]. Для регулярного управління „малоросійським народом” в 1722 р. в Глухові була створена Малоросійська колегія. В результаті в кінці царювання Петра І центральний апарат представляли 11 колегій [35; c. 34].

Особливе місце в урядовому апараті займала Духовна колегія, або Синод. 25 січня 1721 р. було оприлюднено „Духовный регламент”, а 11 лютого відбулося відкриття Духовної колегії (незабаром перейменованої в Святійший правительствуючий Синод) для управління церквою. Патріархат був ліквідований. Синод був офіційно зрівняний у своїх правах з Сенатом, але фактично підкорявся йому [50; c. 289]. Президентом Синоду Петро І залишив місцеблюстителя патріаршого престолу Стефана Яворського, але фактичним керівником був його віце-президент псковський архієпископ Феофан Прокопович [71; c. 447].

Церковна реформа Петра І була, на нашу думку, одним з найбільш важливих і важких державних перетворень, здійснених в першій чверті XVIII ст. Її не можна зводити лише до реорганізації вищого церковного управління, ліквідації патріархату і заміні його державною установою, Синодом. Суттєве значення мала також зміна економічного становища церкви, її внутрішньої соціальної структури. Утворення Синоду в 1721 р. завершило процес підкорення духовної влади світській [30; c. 93].

Колегії стали основою центральної системи управління, хоча від старого приказного управління збереглося чимало більш дрібних установ: Двірцева, Ямська, Печатна, Медична, Поліцеймейстерська канцелярії і деякі інші [21; c. 243-244].

Особливе місце в центральному апараті займали Преображенський приказ і Таємна канцелярія. Обидві установи здійснювали каральні функції по відношенню до противників режиму [71; c. 449]. Таємна канцелярія виникла 1718 р. у зв'язку зі справою царевича Олексія Петровича під керівництвом одного з найближчих соратників царя графа П.А. Толстого. До 1726 р. вона вела справу спільників царевича. Багато розслідувань у цій установі були пов'язані зі „словом і ділом” [68; c. 404].

Постійно зіштовхуючись зі знаменитою „московською тяганиною”, характерною для діяльності приказів, Петро І переконався, що максимальна ефективність роботи державного апарату може бути досягнута лише за допомогою детальної регламентації діяльності всіх установ і кожного з чиновників. Йому належала думка про створення не просто регламентів кожної установи, а цілісної ієрархії регламентів. За вказівкою Петра І і при його безпосередній участі був створений документ, що не мав аналогів в Європі, - Генеральний регламент (прийнятий 28 лютого 1720 р.), який містив загальні принципи діяльності всіх установ і чиновників [20; c. 22]. За словами Троїцького, Генеральний регламент став основним законодавчим актом, що регулював діяльність державного апарату Росії [81; c. 336]. Кожна з установ, крім того, мала власний регламент, у якому уточнювалися особливості роботи саме цієї установи. Обов'язки кожного чиновника були, у свою чергу, записані в „должность” - інструкцію, включену в колезький регламент [21; c. 244].

Одночасно з формуванням колезької системи і в тісному зв'язку з нею здійснювалась реформа місцевого управління - друга губернська реформа (1718-1719 рр.). За основу місцевої реформи також був взятий шведський зразок - трьохрівнева система управління [20; c. 22]. Петро І затвердив це рішення 26 листопада 1718 р., вказавши дати новим установам „инструкции и прочие порядки все против шведского, или что переправя”, і з 1720 р. почати нове управління. Сенат зайнявся розписом нового обласного поділу. Була збережена найбільша обласна одиниця, губернія, що не мала аналогів у Швеції; лише з виділенням губерній Нижньогородської і Астраханської із Казанської, а Ревельської із Петербурзької тепер стало 11 губерній. Значення губернії змінилось: вона стала тільки воєнним і судовим округом, і лише в цьому відношенні частини губернії були підлеглі губернському управлінню.

Губернія поділялася на провінції (їх нараховувалось до 50), що ділилися на дистрикти. В розписі губерній по провінціях (29 травня 1719 р.) про провінції, за деякими винятками, зазначено, що їм „надлежит каждой быть особо”. Це означало, на думку Ключевського, що провінція, залежачи від губернатора, як військового керівника і голови губернського суду, в усіх інших справах являла собою самостійний округ. На чолі провінцій були поставлені воєводи, на яких були покладені фінансові, поліцейські та народногосподарські справи. В цих справах воєводи взаємодіяли з центральними установами минаючи губернаторів [55; с. 166-167]. При воєводі перебувала земська канцелярія: земський дяк з писарем; земський камерір, що відав збиранням податків; рентмейстер - казначей, що очолював рентерею, або казначейство, куди стікались усі прямі і непрямі податки з населення провінції; земський фіскал; ландмессер - земський межувальник; провіантмейстер - завідуючий натуральними зборами провінції [20; c. 23]. В провінційному місті, крім того, знаходилась канцелярія рекрутських справ, розшукових справ, вальдмейстерських справ (охорона лісів) і багато інших установ [51; c. 236].

На чолі управління дистриктами, на які підрозділялася провінція, стояли земські комісари, в 1719-1724 рр. призначувані Камер-колегією або провінційною адміністрацією з наступним затвердженням Камер-колегією. При визначенні розмірів дистрикту була покладена інша статистична основа - 2000 дворів, отже, повіти і долі знову піддавалися перебудові. Земські комісари відповідали за своєчасний збір податків і безпосередньо підкорялися камеріру. Крім того, вони виконували поліцейські функції [71; c. 453].

Важливо, що з копійованих західних зразків Петро І послідовно викидав усі елементи й інститути громадського самоврядування та парламентаризму. На пропозицію ввести в повітах шведську систему селянського самоврядування Сенат, за вказівкою царя, відповів лаконічно: „В уездах из крестьян умных людей нет” [68; c. 403].

У цю бюрократичну ієрархію цивільної адміністрації вторглась військова. Спочатку на військову адміністрацію покладався тимчасовий обов'язок перевірки („ревізії”) результатів подушного перепису населення. На переписні канцелярії, очолювані вищими армійськими чинами, був покладений ще один обов'язок - розквартирування полків по дистриктах. У підсумку виникла нова адміністративна одиниця, що існувала паралельно цивільному дистриктові, - полковий дистрикт. Їхні розміри не збігалися: підставою для цивільного дистрикту були 2000 дворів; розміри полкового дистрикту коливалися в залежності від того, який полк розміщувався на його території. В місцеве управління полки вносили не менше плутанини, ніж в обласний поділ: в полковому дистрикті з'явився свій земський комісар, причому не призначений Камер-колегією, а обраний місцевим дворянством.

Обласні установи в описаному вище вигляді існували до 1727 р. [71; c. 453]. Таким чином, друга обласна реформа, на нашу думку, виявилася не зовсім вдалою. Нові обласні установи були громіздкими і неповороткими, що ще більше ускладнювало управління. На утримання настільки багаточисельного апарату влади на місцях в держави не вистачало коштів. Не вистачало й професійних кадрів для роботи в нових установах. Значно ускладнювала управління військова адміністрація, яка діяла паралельно з цивільною. Тим не менше, вважаємо, що друга обласна реформа була кроком вперед на шляху модернізації Росії.

Такими ж недовговічними виявились судові установи, запроваджені цією реформою [51; c. 238]. Указом 8 січня 1719 р. постановлено заснувати 9 гофгеріхтів, надворних судів; до цих дев'яти приєднались ще надворні суди - єнісейський і ризький. Із цих 11 судових округів тільки 5 співпадали з губерніями; в 3 губерніях, Петербурзькій, Ризькій і Сибірській, було по два надворних суди, зате в Архангельській і Астраханській не було жодного. Нижчою інстанцією слугували нижні суди в двох складах: колегіальні, що називалися провінціальними, влаштовані в найважливіших містах, з обер-ландріхтерами на чолі і з декількома асесорами, і одноособові, міські чи земські, суди в незначних містах з їх повітами.

Таким чином, шведський судовий устрій був взятий за зразок і для російського. Але запозичувати чужу установу дещо легше, ніж засвоїти ідею, покладену в її основу [55; с. 170]. На нашу думку, принцип незалежності суду від адміністрації був абсолютно чужим для феодально-кріпосницького устрою Російської держави, тоді як у Швеції існували давні традиції колегіальності і самоврядування. Тому в Росії відокремити суд від адміністрації не вдалося. При запровадженні надворних судів в 1719 р. в сім з одинадцяти головами були призначені керівники місцевої адміністрації, губернатори, віце-губернатори і воєводи; в 1721 р. це стало загальним правилом, а в 1722 р. нижні суди були ліквідовані і судова влада повернута провінційним правителям одноособово або з асесорами [28; c. 144-145].

В даний період була проведена і міська реформа. Міське станове управління було перебудовано за тим же іноземним взірцем [20; c. 24]. На початку 1720 р. князю Трубецькому доручено було створити магістрат у Петербурзі - центральний орган для управління містами, а потім за його зразком такі ж станові колегіальні установи і в інших містах. 16 січня 1721 р. був затверджений регламент цього зразкового магістрату, за яким він у званні Головного магістрату, підлеглого Сенату, разом зі своїм обер-президентом князем Трубецьким повинен був влаштувати міські магістрати, дати їм інструкцію і керувати ними [55; c. 171]. Головний магістрат, таким чином, ставав вищим органом в системі міського управління і мав своїм завданням „сию (всего российского купечества) рассыпанную храмину паки собрать”. Йому були підлеглі міські магістрати. В 1724 р. їм також була дана інструкція [19; c. 333].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12