Все вышеперечисленные принципы оказываются бесполезными, если их осуществлением не заняты профессионалы-управленцы. Их называют бюрократией. Научный смысл термина "бюрократия" означает, с одной стороны, особый слой людей, профессионально занятых управлением, а с другой - такую организацию государственного управления, которая действует на основе обязательных для всех правил.
Впервые бюрократия появляется на Востоке. Так, в феодальном Китае все население было разделено на группы в зависимости от служебного положения. Одну из самых многочисленных групп составляли чиновники. Их деятельность была жестко регламентирована правилами, согласно которым никто не мог обратиться к вышестоящему лицу иначе, чем последовательно пройдя все ступени чиновничьей лестницы. Во главе, чиновников стоял начальник местной администрации. Он носил титул мандарина. Однако бюрократия в Китае зависела от воли императора, при том что в отличие от других стран Востока (Египта, Вавилона) должности в Китае не передавались по наследству, а распределялись по результатам государственных экзаменов. ~, > \
; у Система экзаменов в Китае возникла еще в первой трети II века до н. э. Экзамены № имели три ступени. Две низшие проходили в уездах и столицах провинций. Только тот, ь кто сдал экзамены первых двух ступеней - а это было письменное сочинение и устное да собеседование, - мог стать кандидатом на должность в государственном аппарате. Те, ? : кто получал высшую оценку на экзамене второй ступени, могли участвовать в экзамене р при императорском дворе. В зависимости от результата экзамена кандидат получал 3? : государственную должность. Интересно, что по результатам экзамена чиновника могли и не только повысить, но и понизить в должности. С некоторыми изменениями система и экзаменов сохранилась до настоящего времени.
Западные страны также осуществляют отбор на государственные должности с помощью экзаменов и при наличии соответствующего диплома. Западная бюрократия подчиняется в своей деятельности следующим общеобязательным правилам: 1) каждый чиновник имеет четко 100
очерченный круг обязанностей; 2) служащий не должен быть собственником учреждения, в котором работает; 3) управленческая деятельность является его основным занятием, то есть он больше нигде не работает; 4) все взаимоотношения с населением осуществляются в письменной форме, для чего существует канцелярия, и т. п.
Подобная организация управленческой деятельности очень эффективна, поскольку основана на разделении и специализации труда. Однако у нее есть и недостатки. Бюрократы тоже люди, и у них есть личные интересы. Обладая достаточной властью, чиновники стремятся использовать ее для собственного обогащения. Все отрицательные последствия бюрократической организации управленческого труда называются "бюрократизмом". Это - волокита, бумаготворчество, манипулирование интересами рядовых граждан, взяточничество. Иначе говоря, бюрократизм означает неограниченную власть чиновничества, которое вместо того чтобы служить обществу, само его использует в своих корыстных интересах. Для того чтобы ограничить размеры этой болезни, которой страдают все страны (развитые и развивающиеся), необходим постоянный контроль за всеми звеньями государственного аппарата, отчетность и сменяемость работников государственных органов, гласность в деятельности органов государства. § 2. Виды органов государства
В соответствии с принципом разделения властей выделяются три группы государственных органов: законодательные, исполнительные и судебные. Законодательные органы власти
Название парламента - государственного органа, которому принадлежит законодательная власть, происходит от французского "parle" - говорить. В различных странах высший законодательный орган (которому принадлежит право издания законов) называется по-разному: в США это Конгресс, состоящий из двух палат: Сената (верхняя палата) и Палаты представителей (нижняя палата); в Швеции - однопалатный Риксдаг; в ФРГ - двухпалатный Бундестаг, причем нижняя палата также называется _ Бундестаг, а верхняя Бундесрат; в России Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата).
Возникновение современных парламентов на Западе происходило в период феодальной раздробленности и было связано с необходимостью поиска источников новых денежных поступлений в королевскую казну. Так как сам король был уже не в состоянии заставить своих подданных оплатить налоги, он прибегает к созыву широких представительных собраний дворянства и духовенства, чтобы с их помощью утвердить новые налоги. Затем парламенты стали не только разрешать вводить новые налоги, но и контролировать расходование средств. 101
Хотя традиционно родиной парламентаризма считают Англию, где парламент возник в 1265 г. , сословно-представительные учреждения появляются несколько раньше в других странах, например в Испании. Там в 'период освободительной борьбы с маврами в королевстве Леон в 1188 г. возникают особые представительные учреждения - кортесы, созываемые по указу короля Альфонса IX. В их составе были представители четырех сословий: феодальной знати, дворянства, духовенства и представители городов. Причем кортесы обладали более широкими полномочиями, чем аналогичные органы в других странах Запада (во Франции -Генеральные штаты, в Англии - Парламент). Они не только решали финансовые и законодательные вопросы, но могли устанавливать бюджет королевского двора и даже влиять на престолонаследие. Король должен был давать присягу кортесам в том, что он будет уважать обычаи страны.
Естественно, что современные парламенты существенно отличаются от своих средневековых "родителей". Оксфордский словарь английского языка так определяет законодательный орган: "Группа лиц, наделенных полномочиями разрабатывать законы страны или штата". Однако это не полное определение, поскольку парламент выполняет и другие фзтжции.
Прежде всего, парламент - это представительный орган общества, он представляет интересы рахчичных групп населения и функционирует как "глаза, уши и голос" народа. Через своих представителей (парламентариев), которых народ избирает на выборах, общество уполномочивает их осуществлять государственную власть на благо общества. Таким образом, в механизме государства парламент обладает верховенством. Как замечал Дж. Локк: "Законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей".
Кроме того, парламент обладает законодательной властью, то есть правом обсуждать и принимать законы, посредством которых парламент определяет перспективы развития общества.
Наряду с этим законодательный орган осуществляет надзор и контроль за правительством, включая принятие решения о его отставке. Эта функция наиболее развита у законодательных органов в парламентских формах правления. Конечно, кроме названных функций, законодательные органы разрабатывают финансовую политику, которая реализуется в ежегодном принятии парламентом бюджета страны, дают политическую оценку действиям должностных лиц и могут привлечь их к политической ответственности, то есть выразить им недоверие. Исполнительные органы власти
Правительство олицетворяет исполнительную (административную) власть, которая, по сути, носит производный, вторичный характер по сравнению с представительной. По своему происхождению термин "административный" берет свое начало от лат. administratio (управлять, служить для.... ). 102
Исполнительная власть в лице правительства носит конкретный и предметный характер, что отличает ее от законодательной. Правительство обладает большими возможностями, поскольку в его руках находится государственный аппарат: чиновники, армия, полиция, судьи; органы безопасности и т. п. Оно осуществляет текущее управление делами общества, распоряжается значительной долей его ресурсов, исполняет принятые представительными органами решения и законы. Правительства в различных странах называются по-разному: правительство - в России, Чехии; кабинет - в Японии, на Украине; государственный совет - в Китае; федеральный совет - в Швейцарии и т. п.
Причем в некоторых странах правительства как такового нет. Например, вряд ли можно говорить о правительстве в США, поскольку каждый из 14 министров подчинен только президенту, а кабинет, который объединяет их всех, не является коллегиальным органом, решений не принимает, а только их обсуждает. В этом случае министры выступают в качестве советников президента по вопросам, входящим в их компетенцию. Подобное положение правительства характерно для президентских форм правления.
В парламентских формах правления положение правительства иное. Так, в Великобритании кабинет министров формируется парламентом и несет ответственность перед ним. Обычно кабинет министров выполняет роль связующего звена между законодательной и исполнительной ветвями власти. По сути, он представляет собой руководящее ядро правящей партии. Кабинет министров состоит из премьер-министра и группы главных министров, несу их коллективную ответственность за деятельность правительства. В него входят 17 министров, из которых не более 15 могут представлять палату общин. Следовательно, в этом случае принцип разделения властей соблюдается не строго. Однако следует отметить, что в парламентской системе правления власть премьер-министра очень значительна, поскольку он опирается на поддержку сторонников своей партии в парламенте.
Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно ' руководство местными делами поручается назначаемому из центра (а иногда и избранному на месте) должностному лицу - губернатору, префекту.
Органы исполнительной власти издают нормативные акты (постановления, распоряжения, указы), которые основываются на законах и не должны им противоречить. Судебная власть
Поскольку в обществе существуют различные интересы, то они сталкиваются. С целью разрешения этих конфликтов и споров были учреждены суды. Они (и никто кроме них) отправляют правосудие, являются арбитром в спорах о праве. Одной из главных целей деятельности судов является беспристрастность. Богиня правосудия Фемида не случайно изображена с повязкой на
глазах и с весами в руках. Это означает, что перед законом все равны, и суд должен беспристрастно применять закон, кто бы перед ним ни был: бедный или богатый, президент или рядовой гражданин.
Суды независимы, что означает независимость в принятии решений и уважение к ним со стороны общества, государственных органов. Кроме этого, независимость судов связана с невмешательством в их деятельность как законодательной, так и исполнительной властей: Так, например, девизом Верховного Суда США является лозунг: "Равное правосудие в рамках закона".
Каждая страна создала свою судебную систему, на формирование которой оказали влияние национальные и исторические традиции народа, его культура. Ток, судебная система Франции состоит из обычных судов, которые разбирают гражданские и уголовные дела; и административных судов, занимающихся делами, связанными с деятельностью государственных органов, должностных лиц. На вершине судебной системы Франции находится Кассационный (Верховный) Суд. Он -обладает верховенством в вопросах толкования гражданского и уголовного права. Кассационный (Верховный) Суд разделен на пять коллегий, которые разбирают дела в области семейного, торгового, социального, уголовного права и права собственности. В каждой коллегии - 15 судей во главе с председателем. Верховный Суд не обладает правом пересмотра дел, он может лишь признать решение недействительным и направить дело на новое рассмотрение в другой суд. Несмотря на национальные особенности, судебные системы различных стран используют одни и те же принципы: самостоятельности судов в решении любых вопросов в пределах своей компетенции; равенства всех перед законом и судом; гласности судопроизводства; состязательности судопроизводства; презумпции невиновности; права обвиняемого на защиту и т. п.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
