выводы, полученные по результатам общего анализа ситуации в области правового регулирования, организации и деятельности пас портно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации; оценка роли и места паспортно-визовой службы в системе орга нов внутренних дел, как совокупность правовых норм, регламентирую щих порядок действия на территории Российской Федерации паспорт но-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетент ных органов государственного управления, направленный на обеспече ние этих режимов, охрану конституционных прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение общественной безопасности;
аргументация выделенных автором ключевых проблем совершенс твования практики организации и деятельности паспортно-визовой службы по ведущим направлениям реализации ее функций;
конкретные предложения по совершенствованию нормативного ре гулирования, организационного обеспечения: материально-технической и информационной базы деятельности паспортно-визовой службы. _Теоретическая и практическая значимость диссертации . заключа ется, прежде всего, в конкретных предложениях соискателя по совер шенстванию правового регулирования, организации и деятельности паспортно-визовой службы органов внутренних дел. Работа имеет тео ретическое и прикладное значение в связи с тем, что в ней впервые - 12
на диссертационном уровне дается обоснование наличия в органах внутренних дел паспортно-визовой службы, как совокупности правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особого вида дея тельности компетентных органов государственного управления, нап равленного на обеспечение этих режимов, охрану конституционных прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение общественной безопасности.
Значимость результатов исследования обуславливается его но визной, критическим подходом к оценке действующего законодательст ва и ведомственной нормативной базы, а также практике их примене ния, прогностическим характером многих выводов диссертанта, апро бированностью основных положений работы на практике и в науч но-исследовательской деятельности.
Выводы и рекомендации соискателя прошли _апробацию . в Конститу ционном Суде Российской Федерации, в Паспортно-визовом управлении МВД России при подготовке: проекта Закона Российской Федерации "О правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Рос сийской Федерации", Сборника нормативных актов по вопросам пребы вания в России иностранных граждан и лиц без гражданства, Аналити ческой справки о ходе реализации миграционной политики в Российс кой Федерации; в научно-исследовательской работе ВНИИ МВД Российс кой Федерации при подготовке проектов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Инструкции об организации производства по делам об административных правонарушениях в орга нах внутренних дел.
Основные выводы, полученные автором в процессе исследования, - 13
докладывались во время работы секций Всероссийской научно-практи ческой конференции "Обеспечение безопасности иностранных граждан", прошедшей 29 марта 1995 г. в Академии МВД России, на научной кон ференции адъюнктов и соискателей "Вопросы совершенствования право охранительной деятельности органов внутренних дел" 20 апреля 1995 г. в Московской высшей школе милиции МВД России, и нашли отражение в трех опубликованных научных статьях. _Выводы и предложения . , полученнFILE0000_DD ТО 2РОЛЬ И МЕСТО ПАСПОРТНО-ВИЗОВОЙ СЛУЖБЫ 2 титута наш права В на ляют дел. Минск, 1981. С. 13. - 16
авторов едины в определении целенаправленности паспортной системы - обеспечение порядка учета и регулирования передвижения граждан. Эта же позиция прослеживается и в юридическом энциклопедичес ком словаре, где паспортная система рассматривается как "совокуп ность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования перед вижения граждан посредством введения единых документов, удостове ряющих личность, - паспортов, их прописки, регистрации и выписки, а также адресно-справочной работы" 51 0.
Признавая право каждого из приведенных авторов на собственную точку зрения, тем не менее сразу же отметим: а) устарелость отдельных позиций приведенных дефиниций.
Так, например, институт прописки фактически утратил свое зна чение с принятием Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребыва ния и жительства в пределах Российской Федерации".
Более того, в связи с принятием вышеназванного закона, на наш взгляд, вообще более верным было бы заменить понятие "паспортная система" понятием "система регистрационного учета населения". б) то обстоятельство, что ни одна из них не включает в пас портную систему субъекты реализации соответствующих норм и правил, а это представляется необходимым, так как любые правовые предписа ния остаются просто на бумаге без соответствующих механизмов их проведения в жизнь.
Что же касается визовой 5 0 работы, то она традиционно связыва ____________________________________________________________ 51 0 См. : Юридический энциклопедический словарь. М. , 1984. С. 243. - 17
ется с деятельностью уполномоченных на то государственных органов по выдаче разрешений на въезд и выезд из страны. Причем эти же ор ганы, как правило, осуществляют контроль за проживанием на терри тории государства иностранцев и лиц без гражданства 51 0.
Возвращаясь к понятию "паспортно-визовая система" заметим, что отсутствие в науке административного права соответствующей четко выраженной дефиниции, на наш взгляд, связано прежде всего с тем, что до недавнего времени паспортная и визовая работы в орга нах МВД были разведены по различным службам органов внутренних дел, соответственно не смыкались и теоретические разработки. В этой связи проведем краткий научный анализ становления и развития этой работы в органах внутренних дел России.
В дореволюционной России попытки установления контроля за пе редвижением коренного населения и иностранцев с помощью их регист рации путем выдачи паспортов и иных документов, идентифицирующих личность, отмечаются с ХIII века, когда в Новгородских летописях впервые стали упоминаться так называемые "проезжие грамоты". Позже, с развитием крепостного права, когда возникла необхо димость ограничения внутреннего передвижения значительной части населения, были введены новые документы идентификации личности, в том числе - паспорта. Причем, вводились и соответствующие паспорт ные ограничения.
____________________________________________________________ 51 0 Понятие виза определяется как официальная отметка в пас порте о разрешении на въезд в данное государство, проезд или выезд из него. См. : Советский энциклопедический сло варь// Под ред. А. М. Прохорова. М. ,1987. С. 219. - 18
Так, Указом Петра I от 1714 года лица, не имеющие при себе паспорта или так называемого "проезжева" или "прохожего" письма, признавались за "недобрых людей". Уставом о паспортах и беглых 1833 г. предусматривались особые паспорта переездов для имущих классов и сословий (дворян, духовенства, чиновников и купцов). Для неимущих же - были установлены отдельные документы (билеты), кото рые к тому же получить было очень трудно из-за препятствий, чини мых полицейскими аппаратами.
Постепенно в России сложилась достаточно стройная паспортная система, предусматривающая установление жесткого полицейского контроля за проживанием и передвижением населения с введением ог раничений для его отдельных категорий.
Одновременно возникла и достаточно эффективная система выдачи разрешений на въезд и выезд из Российской Империи, реализация ко торой также осуществлялась министерством внутренних дел 51 0. После Октябрьской революции порядок первоначально была сдела на попытка отменить какие-либо ограничения на передвижение населе ния, то есть упразднить паспортную систему в ее общепринятом на тот период времени виде.
В частности, на это был направлен Декрет ВЦИК и СНК "Об унич ___________________________________________________________ 51 0 Более подробно этот вопрос исследован, например, в рабо тах: Хоботова А. Н. Организационные правовые основы развития паспортной системы СССР (1917-1980)// Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1983 ; Шарипова М. Х. Организацион
но-правовые основы деятельности ОВИР МВД, УВД// Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1992. и в др. - 19
тожении сословий и гражданских чинов" 51 0 от 11 ноября 1917 года, ко торым было установлено единое общее гражданство Российской Респуб лики и отменен дореволюционный институт паспортной системы. Однако в последствии, когда перед новой властью остро встала задача всеобщей трудовой повинности, возникла и необходимость зак репления населения по месту жительства и введения контроля за пе редвижением граждан.
25 июня 1919 г. ВЦИК приняла декрет "О введении трудовых кни жек в городах Москве и Петрограде", согласно которому все граждане РСФСР, достигшие 16-летнего возраста были обязаны иметь трудовые книжки, служащие удостоверением личности на территории республики. Однако такие трудовые книжки были введены не везде, а лишь в неко торых губерниях, что усложняло контроль за передвижением граждан из одной губернии в другую.
На наш взгляд, именно в этой связи приказом Главного Управле ния Советской рабоче-крестьянской милиции от 1 ноября 1920 г. была объявлена инструкция о порядке выдачи паспортов и временных свиде тельств.
Таким образом, фактически была возрождена паспортная система. В мае того же года по решению межведомственной комиссии представителей НКВД на милицию было возложено осуществление декре тов, постановлений и распоряжений органов власти, регулировавших пребывание иностранных граждан в пределах РСФСР. При Главном Уп равлении милиции в Москве и Петрограде были образованы иностранные ____________________________________________________________ 51 0 См. : Собрание узаконений и распоряжений правительства РСФСР, 1917, N 3. Ст. 31. - 20
подотделы 51 0, которые вели учет иностранцев, постоянно или временно проживающих на территории РСФСР, выдавали виды на жительство, го товили документы о приеме в гражданство.
После окончания гражданской войны, по мере установления дип ломатических отношений советского государства с другими странами, развития торговли и гуманитарных контактов, значительно увеличился объем пересечений государственной границы РСФСР. В этой связи была поставлена задача такого механизма государственного контроля въез да-выезда, который мог бы обеспечить эффективную защиту существую щего строя от внешних воздействий и одновременно воспрепятствовал бы несанкционированным выездам собственных граждан за рубеж. Важным правовым актом этой направленности явился декрет СНК РСФСР от 20 мая 1922 года "О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев", установивший различный порядок получения разрешений на выезд за границу для граждан РСФСР и иностранных граждан 52 0. Поскольку для персонального учета населения требовался единый удостоверяющий личность документ, 20 июня 1923 года ВЦИК и СНК РСФСР издал декрет "Об удостоверении личности", которым все преж ние документы, дающие право на передвижение по территории РСФСР, объявлялись недействительными, граждане, пребывающие из-за грани цы, могли получить удостоверение на основании паспорта, полученно го ими от полномоченного представительства РСФСР в соответствующей стране.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27
