Так, право граждан Российской Федерации на свободу передвиже ния, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Фе дерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной дея тельности; а также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Основным средством практической реализации паспортно-визовой системы следует рассматривать учет граждан путем введения единых документов, удостоверяющих личность, а именно паспортов и виз. Паспортный режим обеспечивается совокупностью различных мето дов и приемов специального характера, которые реализуются уполно моченными на то государственными органами, в первую очередь - ор ганами МВД. В частности, устанавливается контроль за въездом и вы ездом граждан России и иностранных граждан, передвижением их в пограничной зоне; устанавливается особый порядок выдачи разрешений на передвижение в населенных пунктах с паспортными ограничениями; на должностных лиц и граждан накладывается обязанность соблюдать установленный паспортный режим; определяются соответствующие меры

    - 37
    ответственности, в основном, административные.

Подводя итоги вышеизложенному, определим, что в соотношении понятий "паспортно-визовая система" и "паспортный режим" первое представляется определяющим по отношению ко второму, то есть пас портный режим являются составляющей частью паспортно-визовой сис темы.

Учитывая же, что в России имеют место и специфические виды режимов пребывания на ее территории иностранных граждан, правомер но ставить вопрос о наличии в единой паспортно-визовой системе паспортно-визовых режимов.

Соответственно, с этих позиций в конечном виде определим пас портно-визовую систему как 2 совокупность правовых норм,  0  2регламенти  2рующих порядок действия на территории Российской Федерации пас  2портн 0о- 2визовых режимов, а также как особый вид деятельности компе  2тентных органов государственного управления, направленной на обес  2печение этих режимов, охрану 0  2конституционных прав граждан 0,  2 борьбу  2с преступностью и обеспечение общественной безопасности.

    - 38
     2§ 2. Основные задачи и компетенция паспортно-визовой
     2службы МВД Российской Федерации

Как уже отмечалось выше, в системе государственных органов, призванных обеспечивать решение задач охраны правопорядка и борьбы с преступностью органы Министерства внутренних дел занимают особое место.

Именно органы внутренних дел являются основным государствен ным органом, непосредственно обеспечивающим регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительст ва, контроль за соблюдением учета гражданами и должностными лица ми, а также выполнение иностранными гражданами и лицами без граж данства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания на территории Российской Федерации и транзитного проезда через терри торию страны.

В последние годы в структуре органов государственной власти и управления, в том числе и в системе МВД России, происходят значи тельные изменения. Одним из них является преобразование подразде лений виз и регистраций и паспортной работы органов внутренних дел в единую самостоятельную паспортно-визовую службу.

Паспортно-визовая служба МВД Российской Федерации была созда на во исполнение постановления Совета Министров- Правительства Российской Федерации "О реорганизации подразделений виз, регист раций и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу орга нов внутренних дел".

Положение о службе и ее штатная численность утверждены прика зом МВД России от 22 марта 1993 года за номером 124.

    - 39

В ближайшей перспективе рассматриваемые нами функции будут реализовываться именно этой службой, поскольку их передача в иные государственные структуры, по-видимому, отложена на неопределенный срок.

Руководство паспортно-визовой службой и организация ее дея тельности осуществляется Министерством внутренних дел России, а в республиках, краях, областях , автономных образованиях, городах федерального значения - соответственно министерствами, главными управлениями, управлениями внутренних дел.

Функции головного подразделения в системе Министерства внут ренних дел Российской Федерации по организации регистрационного учета граждан выполняет Паспортно-визовая служба МВД России. Паспортно-визовая служба МВД России является структурным под разделением центрального аппарата МВД России и создана для защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся на ее тер ритории иностранных граждан и лиц без гражданства, а также реали зации законодательства по вопросам регистрации российских граждан, гражданства, выезда за границу и въезда в Россию, правового поло жения иностранных граждан в Российской Федерации.

Служба имеет в своем составе: отдел по реализации законода тельства о гражданстве, отдел виз и разрешений, паспортный отдел, организационно-аналитическое отделение и секретариат.

Необходимо отметить, что подразделения паспортно-визовой службы в настоящее время созданы во всех регионах Российской Феде рации, кроме г. Москвы.

В связи со спецификой столицы рассмотрением вопросов регист рации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного

    - 40

учета по месту пребывания и месту жительства в г. Москве занимается Паспортное управление ГУВД Москвы, а рассмотрением вопросов пребы вания в Москве, регистрации в Москве иностранных граждан и лиц без гражданства,  5  0выдачи им разрешений на выезд из Москвы, а также воп росами прекращения и приобретения гражданства Российской Федерации и выезда граждан России на постоянное жительство в другие госу дарства занимается Управление виз и регистраций ГУВД Москвы. Следует подчеркнуть, что специфическая организация паспорт но-визовой работы в ГУВД г. Москвы до настоящего момента не урегу лирована нормативными актами. Это противоречие требует своего раз решения путем разработки и принятия специального законодательного или ведомственного нормативного акта.

В настоящее время проводится большая организационная работа заинтересованных органов исполнительной власти и местного самоуп равления по обеспечению исполнения Правил регистрации граждан, в том числе по изготовлению форм бланков, книг учета и штампов в со ответствии с Инструкцией о применении Правил регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета , обеспече нию паспортно-визовой службы органов внутренних дел удобными для работы и обслуживания населения помещениями, оборудованию их орг техникой, включая средства вычислительной техники, и тому подобно му. И тем не менее, большая часть (свыше 60%) опрошенных нами сот рудников ПВС различного уровня отметила низкий уровень организаци онно-технического обеспечения их деятельности.

Попытаемся далее более подробно проанализировать социальное предназначение паспортно-визовой службы, что, как представляется, является необходимым условием выяснения содержания и объема задач,

    - 41

на нее возлагаемых. Заметим также, что вопрос о задачах и функциях - это прежде всего вопрос о характере и пределах вмешательства в частную и общественную жизнь, а поэтому их четкое обозначение в законе служит, в свою очередь , фактором последующего адекватного правового регулирования деятельности.

Как известно, характер задач любого органа государственного управления определяется его социальным назначением. Что же касает ся его функций, то с содержанием этого термина связывается как со циальное назначение, так и цели, задачи, полномочия и компетенции соответствующего органа 51 0.

В то же время, например, Г. А. Туманов полагает возможным упот реблять словосочетание функции-задачи, рассматривая таким образом его составляющие как синонимы 52 0.

С другой стороны, Ю. П. Соловей 53 0 считает, что задачи органа го сударственного управления имеют определяющий характер в отношении его функций. Функция - есть практическая реализация задачи. При этом функционирование конкретного органа может так и не привести к решению поставленных перед ним задач. Если процесс выполнения функций носит перманентный характер, то процесс решения задач ___________________________________________________________  51 0 См. : Ковачев Д. А. Функция, задача, компетенция и правоспо собность государственного органа // Правоведение, 1985 , N 4. С. 43.

 52 0 См. : Туманов Г. А. Орган внутренних дел как система управ ления. М. , 1972, С. 16.

 53 0 См. : Соловей Ю. П. Правовое регулирование деятельности ми лиции в Российской Федерации . Омск, 1993. С. 125.

    - 42
    дискретный.

Мы тем не менее полагаем, что соотношение задач и функций государственного органа управления носит весьма условный характер, присоединяясь таким образом к позиции Г. А. Туманова.

В научных трудах, посвященных анализу правового регулирования деятельности органов внутренних дел, вопрос об их функциях расс матривается неоднозначно.

Согласно традиционной точке зрения система функций органов внутренних дел в самом общем виде включает в себя административ ную, оперативно-розыскную, дознавательную ( уголовно-процессуаль ную ) деятельность 51 0.

На наш взгляд, наиболее развернутую систему функций ОВД пред ложил С. И. Котюргин, подразделивший такие функции на общие, специ альные и особенные 52 0.

При этом общие функции, согласно данной позиции, включают в себя учет, прогнозирование, регулирование и контроль. К специаль ным функциям, характеризующим органы внутренних дел "со стороны отличия от всех иных государственных органов и общественных орга низаций", отнесены - общий надзор, специальный надзор, оператив но-розыскная деятельность и дознание. К функциям органов внутрен них дел , представляющим собой "синтез общих и специальных функ ций" , причисляются воспитательная, обеспечения общественной безо  +________________________________________________ 0___________  51 0 См. : Еропкин М. И. Управление в области охраны обществен ного порядка. М. , 1981. С. 82.

 52 0 См. : Котюргин С. И. Функции советской милиции. Омск, 1975. С. 10-11.

    - 43

пасности, обслуживания, применения мер принуждения и экономичес кая.

На наш взгляд представляет интерес и позиция зрения О. Ф. Мура метса, выделившего четыре основные функции органов внутренних дел: охрана общественных отношений от противоправных посягатель ств;

    участие в социальной профилактике правонарушений;

обслуживание населения; содействие государственным органам, общественным организациям, должностным лицам и гражданам в связи с обеспечением правопорядка 51 0.

Признавая правомерность существования всех рассмотренных то чек зрения, попытаемся синтезировать их применительно к функциям паспортно-визовой службы.

Прежде всего, говоря о социальном назначении паспортно-визо вой службы, мы прежде всего полагаем, что ее задачи относятся к сфере оказания в пределах, установленных законодательством, и име ющихся возможностей необходимой помощи отдельным лицам, государс твенным органам, предприятиям, учреждениям , организациям и долж ностным лицам в реализации предоставленных им прав и свобод. Одна ко, при этом оказание такой помощи вряд ли можно рассматривать как "массовое обслуживание" или "оказание услуг".

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27