Что касается внешнего взаимодействия, то паспортно-визовая служба поддерживает связь и обеспечивает необходимое согласование решаемых вопросов с Комиссией по вопросам гражданства при Прези денте России, соответствующими подразделениями Генеральной Проку ратуры России, Министерства юстиции , Министерства финансов , Ми нистерства иностранных дел , Министерства безопасности , Минис терства обороны Российской Федерации, Федеральной миграционной службой России, других министерств и ведомств России.

Функция взаимодействия, как было показано выше, является не отъемлемой составной частью системы функций-задач ПВС.

В системе функций-задач органов внутренних дел имеются функ ции, близкие по своему предназначению к ПВС, но реализуемые иными службами.

Так, обеспечение личной и имущественной безопасности пребыва ния иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Рос сийской Федерации выходит за рамки компетенции ПВС. Эта функция обеспечивается силами других подразделений органов внутренних дел. При этом особо следует выделить милицию общественной безопасности (местную милицию), которая обеспечивает личную безопасность граж дан; осуществляет охрану общественного порядка и обеспечивает об щественную безопасность на территории России; предупреждает и пре

    - 52

секает преступления и административные правонарушения и т. д. Пас портно-визовая служба, являясь составной частью системы МВД Рос сии, непосредственно обеспечивает реализацию такой общегосударс твенной (межведомственной) функции как регулирование миграционных процессов.

В этой связи заметим, что под миграцией принято понимать со вокупность различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства. Контроль же за такими перемещениями как раз и осуществляет ПВС, разумеется наряду с другими субъектами.

Определимся с некоторыми ключевыми понятиями и категориями, относящимися к миграции и важными для деятельности ПВС.

Прежде всего отметим, что миграция различается по причинам (добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя) и виду (возвратная или безвозвратная).

При этом вынужденная миграция может быть внешней (лица, ищу щие убежища, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные лица, вынужденные переселенцы), возвратной и безвозвратной.

Внешняя миграция может быть добровольная (в том числе эконо мическая) и вынужденная, возвратная и безвозвратная.

Субъектов внешней миграции можно подразделить на: 1) граждан России, выезжающих за ее пределы в силу политических, экономичес ких и этнических причин, а также по личным мотивам (воссоединение с семьей, брак); 2) лиц, ранее прибывших на территорию России и получивших статус беженцев либо вынужденных переселенцев; 3) граж дан бывшего Союза ССР, постоянно проживавших в России и выезжающие с ее территории; 4) лиц, не являющихся гражданами России, прибыва

    - 53

ющих в нашу страну с целью упрощения процедуры последующего выезда в третьи страны;  5  05) иностранцев, прибывающих или желающие прибыть в Россию в поисках убежища, в том числе с намерением подать хода тайство о предоставлении им статуса беженца в соответствии с Кон венцией ООН 1951 года.

Все приведенные категории внешних мигрантов являются объекта ми действий визовых подразделений ПВС.

Что касается внутренних мигрантов, то с этой категорий лиц имеют дело как визовые (при передвижениях по территории России иностранцев и лиц без гражданства), так и (главным образом) пас портные подразделения.

Внутренняя миграция также может быть добровольной и вынужден ной (вынужденные переселенцы, переселенцы из зон экологического бедствия), возвратной и безвозвратной.

Особое значение в деятельности ПВС имеет контроль в сфере не законной миграции.

Субъектами незаконной миграции могут быть: 1) эмигранты не контролируемые - граждане России, выезжающие с территории госу дарств-республик бывшего СССР в другие иностранные государства; 2) эмигранты нелегальные - граждане России, нелегальным путем выезжа ющие за рубеж или пересекающие государственную границу РФ с иност ранными государствами; 3) иммигранты незаконные, к которым отно сятся: иностранцы, у которых цель въезда не соответствует его на мерениям; иностранцы, въезжающие по поддельным документам; иност ранцы, прибывающие в страну нелегально, в том числе через госу дарства-республики бывшего СССР.

Особым видом внешней незаконной миграции является незаконная

    - 54

трудовая миграция. При этом, как представляется, можно выделить два взаимодополняющих негативных процесса - незаконный въезд в Россию иностранных граждан с целью трудоустройства и незаконный выезд из страны в тех же целях российских граждан.

Разумеется, что для решения достаточно объемных и специфичес ких задач, поставленных перед паспортно-визовой службой, ее сот рудники должны обладать необходимой компетенцией, что соответс твенно предопределяет необходимость четкого закрепления в законо дательстве Российской Федерации ее полномочий.

Мы полностью разделяем мнение Г. А. Туманова о том, что без полной , конкретизированной и достаточно четкой формулировки за дач, стоящих перед субъектом управления, в нашем случае - паспорт но-визовыми подразделениями ОВД, невозможно верно определить ком петенцию и ответственность сотрудников, объем их работы, научно обосновать организационно-штатные и иные нормативы, определить степень эффективности деятельности и управления 51 0.

Понятие "компетенция",  5  0как сложная правовая категория, доста точно полно исследовано в юридической литературе. Вместе с тем, большинство ученых придерживается мнения, согласно которому 52 0 под компетенцией понимаются совокупность предметов ведения,  5  0прав и обязанностей государственного органа, должностного лица,  5  0органа ___________________________________________________________  51 0 См. : Туманов Г. А. Орган внутренних дел как система управле ния. М. , 1972. С. 19.

 52 0 См. : Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М. , 1972, С. 34 ; Кутафин О. Е. , Шеремет К. Ф. Компетенции местных сове

    тов. М. , 1986. С. 36 и др.
    - 55

общественной организации или общественной самодеятельности граж дан.

Исходя из вышеизложенных основных задач паспортно-визовой службы, попытаемся сгруппировать ее компетенцию по следующим ос новным направлениям.

Во-первых, это  2полномочия по осуществлению регистрации и сня  2ти 0я 2 граждан с регистрационного учета в соответствии с Законом РФ  2"О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, вы  2бор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"  2и Правилами регистрации , утвержденными постановлением Правительст  2ва РФ 17 июля 1995 5  2г.  5  2N 5  2713.

В данном направлении службой осуществляется: оформление ре гистрации и снятие граждан с регистрационного учета; ведение ад ресно-справочной работы; взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; осущест вление контроля за соблюдением гражданами, должностными и юриди ческим лицами законодательства по этому вопросу; информирование населения о принятых нормативных правовых актах, касающихся ре гистрационного учета граждан; учет при регистрации лиц, имеющих судимость к лишению свободы.

Во-вторых, можно выделить  2полномочия ПВС по оформлению доку  2ментов российским гражданам в связи их выездом за пределы Российс  2кой Федерации и ходатайств о приглашении иностранных граждан в  2Россию.  0

Данные полномочия закреплены Законе Российской Федерации "О порядке выезда за пределы Российской Федерации граждан Российской Федерации" и приказе МВД России от 17 февраля 1993 г. N 5  066 "Об

    - 56

обеспечении права граждан Российской Федерации на свободный выезд за ее пределы и беспрепятственное возвращение", который утвердил временные правила оформления и выдачи заграничных паспортов граж данам России.

Заметим, что объемы деятельности ПВС по реализации данных полномочий достаточно велики и постоянно возрастают.

Количество рассмотренных службой ходатайств о выезде за гра ницу и выдаче заграничных паспортов после вступления в силу на территории Российской Федерации Закона "О порядке выезда за преде лы Российской Федерации граждан РФ" свидетельствует за период с 1991 по 1994 годы об увеличении объема работы почти вдвое.

Только паспортно-визовой службой ГУВД Санкт-Петербурга и Ле нинградской области в 1994 году было выдано около 220 тыс. загран паспортов (в 1991- 143 тыс. )

В 1992 году гражданам России было оформлено 3465939 разреше ний на выезд за рубеж, в том числе, по частным делам - 861193, ту ристам - 2012820, по служебным делам - 588724, на лечение и отдых - 3202.

Всего выдано заграндокументов для выезда на постоянное жи тельство и временных поездок гражданам России в 1992 году 1449689; в 1993 году - 2473208; в 1994 году - 2199433. При этом характерно, что большинство разрешений на постоянное жительство выдано в США, Германию и Израиль.

По экспертным оценкам, число российских граждан, желающих вы ехать на временную работу за границу, в ближайшей перспективе мо жет составить от 2 до 5 млн. человек в год.

И тем не менее, из приведенных данных следует, что пик массо

    - 57

вых обращений российских граждан для получения разрешений на выезд за рубеж, видимо, уже прошел. Об этом же свидетельствуют и данные по динамике иммиграция населения: с 1991 по 1993 годы она увеличи лась всего в 1, 3 раза 51 0.

В настоящее время значительно увеличился выезд российских граждан на постоянное жительство в другие государства, особенно в Германию. За три года она приняла больше всех, и количество приня тых с 1991г. по 1993 годы возросло в 2 раза.

Соединенные Штаты проводят более осторожную иммиграционную политику - за три года в страну въехало только 39197 россиян. Резко упала иммиграция российских граждан в Израиль - в 1993 году туда выехало почти в 2 раза меньше граждан России, чем в 1991 году.

С учетом резкого увеличения числа граждан, обратившихся в службу для получения загранпаспортов, возникает вопрос о необходи мости увеличения штатной численности соответствующих аппаратов, улучшения их технической оснащенности и тому подобном.

Признавая справедливость данной посылки, тем не менее обратим внимание на известные финансовые трудности, имеющиеся в нашем го сударстве, что в ближайшей перспективе не позволяет резко увели чить расходы на содержание госаппарата. Именно поэтому и Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России прежде всего ориентирует на поиск внутренних резервов и нереализо ванных возможностей системы.

___________________________________________________________  51 0 См. : Деева Е. Эмиграция в цифрах// Московский комсомолец, 25 февраля 1994.

    - 58

Важным шагом этой направленности является либерализация пра вил въезда-выезда, что уже позволило получить позитивные результа ты.

В частности, можно отметить, что в последнее время было упро щено содержание анкет, представляемых гражданами для оформления заграничных паспортов и приглашений; значительно сокращен перечень документов, необходимых для выдачи заграничного паспорта; допуска ется выдача паспорта сроком действия на 5 лет без оформления раз решительных записей на каждую поездку; упрощено ведение делопроиз водства.

Эти и другие меры привели к ликвидации очередей, значительно му снижению количества жалоб со стороны граждан на действие сот рудников ПВС.

В то же время, отсутствие нормативного разъяснения и регла ментации ряда вопросов, возникающих в практической деятельности паспортно-визовых подразделений, существенно затрудняет их работу. В частности, не имеется правового механизма применения штраф ных санкций при утрате заграничного паспорта. Между тем, у опреде ленного числа граждан возникает необходимость иметь два и более заграничных паспорта из-за проблем в получении въездных виз. Поэ тому резко возросло количество утраченных загранпаспортов, боль шинство из которых, по мнению сотрудников cлужбы - это "ложные ут раты".

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27