При этом, как вариант, возможно следующее распределение соот ветствующих подразделений по уровням управления.

Визовые подразделения (ОВИРы) рассматриваются в качестве фе деральных структур милиции общественной безопасности и финансиру ются полностью из федерального бюджета.

Паспортные подразделения могут формироваться на федеральном уровне, в Субъектах Федерации и органах местного самоуправления, финансироваться по смешанному принципу, но являться составными звеньями единой службы милиции общественной безопасности МВД Рос сии.

    - 29

Характерно, что в связи с процессами демократизации, станов ления российской государственности и внутренними миграционными по токами объемы паспортно-визовой работы значительно возросли. При чем, соответствующие подразделения оказались неподготовленными к этому.

Так, в 1990 году органами внутренних дел было рассмотрено 5 млн. 451 тыс. ходатайств о временном выезде за границу и въезде в Россию (в 1989 5  0г. - 4 млн. 46 тыс. ходатайств). О переезде на посто янное жительство в Россию в органы внутренних дел поступило 318 тыс. ходатайств ( в 1986 - 12, 3 тыс. , в 1987 - 28, 2 тыс. , в 1988 73, 4 тыс. , в 1989 - 158 тыс. ходатайств).

В 1995 году только по городу Москве было выдано 362 тыс. заг ранпаспортов для временного выезда и 6, 5 тыс. загранпаспортов для выезда на постоянное жительство.

По паспортным вопросам органы внутренних дел обеспечивают вы полнение законодательства о передвижении и выборе места жительства российскими гражданами, сочетая эту работу с использованием воз можностей паспортной системы в борьбе с преступностью, а также осуществлением гражданского розыска.

В этой связи в паспортные аппараты ежегодно обращается 51  0до 30 млн. человек; населению выдается около 4 млн. паспортов и более 100 тысяч пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону; для ре гистрации по месту пребывания и по месту жительства и снятии с ре ____________________________________________________________  51 0 См. : Паспортно-визовая служба МВД России // Информационный бюллетень НЦБ Интерпола в Российской Федерации. 1993, N 5. С. 53.

    - 30
    гистрации обращается до 20 млн. граждан.

В перспективе ожидается значительный рост нагрузки на пас портные и визовые подразделения в связи с предстоящим обменом об щегражданских и заграничных паспортов.

В условиях значительного роста объема работы, при малочислен ных штатах и низкой технической оснащенности паспортно-визовых подразделений в ряде мест стали создаваться очереди, нарушаться сроки рассмотрения заявлений (особенно в крупных городах).

Разумеется, что в данном положении какие-либо глобальные ор ганизационные реформы в паспортно-визовой работе, особенно по ее передаче в другие ведомства привели бы только к ухудшению положе ния.

Видимо именно поэтому Постановлением Совета Министров-Прави тельства Российской Федерации от 15 февраля 1993 г. N 5  0124 "О реор ганизации подразделений виз, регистраций и паспортной работы мили ции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел" обязанности по выдаче паспортов, осуществлению прописки и выписки граждан, ад ресно-справочной работы; регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, выда че им документов на право проживания, оформлению документов и раз решений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу; испол нению законодательства по вопросам гражданства было возложено на паспортно-визовую службу органов внутренних дел.

Во исполнение данного постановления Приказом МВД России N 124 от 22 марта 1993 года "О реорганизации подразделений виз, регист раций и паспортной работы" для обеспечения паспортно-визовой рабо ты в системе МВД России фактически было образовано новое функцио

    - 31

нальное подразделение - Паспортно-визовая служба органов внутрен них дел (далее - Служба).

Подчеркнем, что согласно данного приказа паспортно-визовые подразделения впервые рассматриваются как единое, организационно целостное образование, что дает основание и соответствующую работу рассматривать в смысловом и организационном единстве.

При этом, исходя из изложенных выше традиционных подходов к сущности паспортной системы и визовой работы, в структуре опреде ления (дефиниции) паспортно-визовой системы Российской Федерации должно быть учтено:

во-первых, то, что это  2совокупность правовых предписаний, ус  2танавливающих порядок регистрации и учета населения Российской Фе  2дерации, его передвижения внутри страны и при выезде в другие го  2сударства, въезда, выезда, проживания и передвижения по территории  2Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства 0; во-вторых, наличие  2специфических государственных институтов  2(субъектов) обеспечения по 0д 2держания этого порядка 0  2с учетом имею  2щихся в данной области ограничений 0.

Как представляется, важными элементами такого определения должны стать:

1) рассмотрение анализируемого объекта (паспортно-визовой системы) с позиций системного анализа, как некой совокупности вза имоувязанных иерархических элементов (подсистем), объединенных единством целевого предназначения;

2) функциональность подхода к паспортно-визовой системе, как к работающему механизму;

3) указание на наличие ограничений в паспортно-визовых прави

    - 32
    лах (порядке).

На последнем обстоятельстве представляется целесообразным ос тановиться особо.

Фактически всеми указанными выше авторами отмечается, что практическая реализация норм паспортной системы осуществляется посредством установления и поддержания в различных местностях и населенных пунктах страны соответствующих паспортных режимов, а следовательно понятие "паспортная система" неотделимо от понятия "паспортный режим".

В вышеназванной Инструкции по применению Положения о паспорт ной системе, являющейся основным ведомственным нормативном актом по рассматриваемому вопросу, паспортный режим определяется как "совокупность мероприятий органов внутренних дел, направленных на выполнение Положения о паспортной системе".

Поскольку данное определение носит, как представляется, общий характер и не учитывает главного, на наш взгляд, обстоятельства, а именно того, что любой режим - суть наличие каких-либо ограниче ний, попытаемся уяснить смысл более общего термина "юридический (правовой) режим".

Полагаем, что таким образом можно будет затем более четко оп ределиться и со смыслом соответствующих функциональных режимов. С. С. Алексеев 51 0 понимает под юридическим режимом целостный, многогранный юридический порядок, предполагающий и введение общих принципов регулирования, и указание на содержание правосубъектнос ____________________________________________________________  51 0 См. : Алексеев С. С. Структура советского права. М. , 1975. С. 166.

    - 33

ти, и установление необходимых государственно-обеспечительных мер, и наличие предписаний, призванных определить действие норм во вре мени, решать коллизионные вопросы и т. д.

Правовой режим определяется как "порядок регулирования, кото рый выражен в комплексе правовых средств , характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязательств и создающих особую направленность регулирования" 51 0.

А. М. Арбузкин и О. Ф. Мураметс определяют "правовой режим как сложное понятие и явление, включающее в себя принципиальное регу лирование общественных отношений, правоспособность и дееспособ ность, права и обязанности, словом, весь правовой статус. Сущность правового режима определяет порядок и условия его приобретения, изменения и реализации" 52 0.

С. В. Парфенов рассматривает паспортный режим как совокупность устанавливаемых компетентными государственными органами примени тельно к социально-экономическим и иным особенностям отдельных местностей и населенных пунктов специальных правил, а также усло вий, форм и методов их реализации 53 0.

М. Н. Рыжкова, говоря о правовом режиме, установленном в бывшем СССР для иностранных граждан, "основанный на правовых нормах поря ____________________________________________________________  51 0 Cм. : Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в со ветском праве. М. , 1989. С. 185-186.

 52 0 См. : Арбузкин А. М. , Мураметс О. Ф. Принципы правового регу лирования прибывших в СССР иностранцев. М. , 1979. С. 32.

     53 0 См. : Парфенов С. В. Указ. соч. С. 20.
    - 34

док въезда иностранных граждан в СССР, выезда их за границу, про живания, передвижения,  5  0установленный государством в соответствии с принципами советского и международного права в целях обеспечения реализации их прав и обязанностей, а также охраны государственной безопасности и других интересов СССР" 51 0.

Важно заметить, что в юридической литературе выделяются от дельные виды режимов пребывания иностранных граждан, а именно на циональный (общий), наибольшего благоприятствования и специальный 52 0. Что касается паспортных режимов, то их обычно подразделяют на общий, который устанавливается м местностях и населенных пунктах, где нет оснований для установления ограничений в регистрации, про живании и передвижении граждан, и особый паспортный режим.

В населенных пунктах с особым паспортным режимом существенно ограничен въезд и передвижение отдельных категорий граждан 53 0. _____________________________________________________________  51 0 См. : Рыжкова М. Н. Правовые и организационные основы обеспе чения порядка пребывания в СССР иностранных граждан и лиц без гражданства// Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1985. C. 10.

 52 0 См. : Верещагин С. Г. Организация охраны общественного поряд ка в местах пребывания иностранных граждан на территории России : Дисс.... канд. юрид. наук. М. , 1993. C. 56.

 53 0 Постановлением 5  0 Правительства 5  0 Российской  5  0Федерации 5  0 N 470

от 4 июля 1992 утвержден перечень  5  0территорий Российской Федерации с регламентированным посещением  5  0для иностранных граждан. Собрание актов Президента и  5  0Правительства Рос сийской Федерации,  5  01992, N 5  02, Ст. 37.

    - 35

На основе анализа соответствующих правовых источников особые паспортные режимы, действующие на территории России, можно разде лить на:

1) паспортный режим с ограниченной регистрацией в г. Москве, пригородной зоне вокруг Москвы, г. Санкт-Петербурге, а также в мест ностях и населенных пунктах, определенных ведомственными норматив ными актами 51 0;

    2) паспортный режим в пограничной зоне;

3) паспортный режим в местах расположения особо важных объек тов.

Таким образом, при всех различиях в приведенных определениях можно выделить и нечто общее - все виды правовых режимов так или ____________________________________________________________  51 0 Постановлением Правительства Москвы и Правительства Мос ковской области от 26 декабря 1995г. N 1030-43 "О регистра

    ции и снятии граждан Российской Федерации с регистрацион
    ного учета по месту пребывания и месту жительства в Москве
    и Московской области" утверждены Правила регистрации и
    снятия граждан Российской Федерации с регистрационного
    учета по месту пребывания и месту жительства в Москве и
    Московской области, которые начали действовать с 1 января
    1996 года. В настоящее время разрабатывается Закон "Об от
    ветственности граждан Российской Федерации и лиц, не имею
    щих гражданства России, за нарушение Правил регистрации и
    снятии граждан с регистрационного учета по месту пребыва
    ния и по месту жительства в г. Москве и Московской облас
    ти".
    - 36

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27